Vart þarf að fara mjög mörgum orðum um það hversu mikilvæg frjáls milliríkjaviðskipti eru fyrir hagsmuni Íslands. Það er væntanlega flestum ljóst. Fyrir vikið hafa ríkisstjórnir sem setið hafa hér á landi um langt árabil lagt áherzlu á fríverzlun í stjórnarsáttmálum sínum. Fyrir utan vinstristjórnina sem tók við völdum árið 2009 og gerði í kjölfarið þvert á móti misheppnaða tilraun til þess að koma Íslandi inn í gamaldags tollabandalag.

Tollabandalög eru í eðli sínu andstæða fríverzlunar enda snúast þau um að vernda innlenda framleiðslu fyrir utanaðkomandi samkeppni, það er verndarhyggju (e. protectionism), sem er þveröfugt við markmið fríverzlunar. Fyrir vikið kemur varla á óvart að ekki hafi verið minnzt á fríverzlun í stjórnarsáttmála vinstristjórnarinnar. Fyrir utan þá staðreynd að vinstrimenn hafa ekki beinlínis verið áköfustu stuðningsmenn frjálsra viðskipta.

Ráðherra utanríkismála í vinstristjórninni, Össur Skarphéðinsson, dustaði að vísu rykið af viðræðum um fríverzlunarsamning við Kína þegar honum varð endanlega ljóst að ekkert yrði af inngöngu Íslands í Evrópusambandið. Hann reyndi síðan að draga upp þá mynd að samningurinn væri honum að þakka. Staðreyndin er þó sú að með umsókninni gerði Össur meira til þess að draga úr líkunum á að samningar næðust en hitt.

Þannig setti Kína fríverzlunarviðræðurnar, sem hófust í tíð ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins, á ís í kjölfar þess að sótt var um inngöngu í Evrópusambandið 2009 enda hefði innganga í sambandið þýtt að aðild Íslands að öllum viðskiptasamningum sem landið hefði gert félli þar með úr gildi. Viðræður hófust á ný árið 2012 en umsóknin þýddi að þær töfðust vel á þriðja ár og hefði vel getað gert þær að engu.

Tekin var ákvörðun um að halda áfram fríverzlunarviðræðunnum í kjölfar þess að Össur óskaði eftir því á meðan á heimsókn þáverandi forsætisráðherra Kina, Wen Jiabao, til Íslands stóð. Óskinni hafa ljóslega fylgt þau skilaboð að Íslendingar væru þrátt fyrir allt ekki á leiðinni í Evrópusambandið. Ólíklegt er hins vegar að svo hefði farið með umsóknina í gangi ef viðræðurnar hefðu ekki þegar verið hafnar og langt á veg komnar.

Þurfa að vita á hvaða vegferð Ísland er

Fríverzlunarviðræðurnar við Kína eru ágætis dæmi um það hversu viðkvæmar slíkar viðræður geta verið. Það á ekki sízt við um aðdraganda þess að þær eru hafnar – ef til þess kemur á annað borð. Eitt af því sem skiptir miklu máli í þeim efnum er einmitt að fyrir liggi á hvaða leið mögulegir viðsemjendur eru í alþjóðlegu tilliti. Til að mynda hvort þeir kunni að ganga inn í tollabandalag sem þýddi endalok fyrirhugaðs samnings.

Þannig skiptir til að mynda mjög miklu að önnur ríki hafi ekki ástæðu til að efast um áherzlu Íslands á gerð fríverzlunarsamninga. Fyrir vikið er auðvitað vægast sagt afar óheppilegt (fyrir utan annað) að umsókn vinstristjórnarinnar um inngöngu í Evrópusambandið hafi ekki enn verið formlega dregin til baka. Komið hefur í ljós að utanríkisráðuneytið og sambandið eru sammála um að einungis hafi verið gert hlé á umsóknarferlinu.

Evrópusambandið hefur í raun aldrei verið sérlega áhugasamt um fríverzlun, sem er ein af ástæðum þess að Bretland er á leið úr sambandinu. Bretar höfðu lengi kallað eftir því að Evrópusambandið legði meiri áherzlu á gerð fríverzlunarsamninga, ekki aðeins samninga með fríverzlun í aukahlutverki, en vera í sambandinu þýðir að ríkin innan þess hafa ekki frelsi til þess að gera sjálfstæða fríverzlunarsamninga við önnur ríki.

Hins vegar hefur Evrópusambandið lagt aukna áherzlu á fríverzlun síðasta áratuginn. Þó fyrst og síðast af illri nauðsyn til þess að reyna að ýta undir hagvöxt innan sambandsins og vinna á miklu atvinnuleysi. Ekki sízt í kjölfar alþjóðlegu efnahagskrísunnar sem einkum olli miklum erfiðleikum innan evrusvæðisins sem ekki sér fyrir endann á. Þetta á til að mynda við um fríverzlunarviðræður Evrópusambandsins við Bandaríkin sem hófust árið 2013 en voru að sögn Karels De Gucht, þáverandi viðskiptastjóra sambandsins, lamaðar allt frá byrjun.

Fríverzlunarviðræður Evrópusambandsins og Bandaríkjanna snerust hins vegar ekki fyrst og fremst um beina tolla heldur einkum óbeinar viðskiptahindranir. Ólíka öryggisstaðla, vörumerkingar og annað slíkt sem oft hefur verið notað, ekki sízt af sambandinu, til þess að viðhalda verndarhyggju þegar beinir tollar hafa farið lækkandi í heiminum einkum í kjölfar stofnunar Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO) fyrir um aldarfjórðungi.

Þess má geta að fram kemur í skýrslu sem unnin var fyrir þing Evrópusambandsins árið 2014 að ríki á stærð við Ísland eigi auðveldara en sambandið með að semja um fríverzlun við stærri hagkerfi vegna einfaldari hagsmuna og færri atvinnugreina sem vernda þurfi fyrir alþjóðlegri samkeppni. Tilefni var fríverzlunarsamningur Íslands við Kína. Þess má geta að í sömu skýrslu kemur fram að Íslendingar hafi náð sér á strik eftir fall bankanna þar sem þeir hafi haft krónuna sem gjaldmiðil og ekki verið hluti evrusvæðisins.

Fríverzlun við Bandaríkin?

Þrátt fyrir að standa utan Evrópusambandsins og tollabandalags þess er Ísland engu að síður í þeirri stöðu að vera bundið af ófáum óbeinum viðskiptahindrunum sambandsins í gegnum það vaxandi regluverk sem taka þarf upp hér á landi vegna aðildarinnar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES). Þessar reglur takmarka eðli málsins samkvæmt svigrúm íslenzkra stjórnvalda til þess að semja um fríverzlun við önnur ríki.

Þetta þýðir að áður en formlegar fríverzlunarviðræður geta hafizt á milli Íslands og annarra ríkja, hvort sem það er í gegnum aðild landsins að Fríverzlunarsamtökum Evrópu (EFTA) eða á eigin vegum, þurfa viðsemjendur landsins að gera sér grein fyrir þeim veruleika að hér á landi er í gildi umfangsmikið regluverk sem íslenzk stjórnvöld geta ekki gert breytingar á til þess að greiða fyrir fríverzlun enda ekki um að ræða þeirra reglur.

Margt bendir til þess að aðild Íslands að EES samningnum dragi verulega úr líkunum á að Ísland geti samið til að mynda um fríverzlun við Bandaríkin, í gegnum EFTA eða ekki, og kunni jafnvel að koma alfarið í veg fyrir það vegna ólíks regluverks. Telja verður afar ólíklegt að bandarísk stjórnvöld séu reiðubúin að sætta sig við að innflutningur þaðan verði að uppfylla reglur Evrópusambandsins um vörumerkingar, öryggisstaðla og svo framvegis óbreyttar. Ekki sízt í ljósi þess að fríverzlunarviðræður Bandaríkjanna og sambandsins snerust einmitt einkum um viðskiptahindranir sem felast í ólíku regluverki þeirra.

Meðal þess sem mikið hefur verið rætt um í Bretlandi vegna fyrirhugaðrar útgöngu landsins úr Evrópusambandinu er einmitt að verði landið áfram bundið af reglum sambandsins eftir að út er komið muni það gera Bretum erfiðara fyrir að semja um fríverzlun við önnur ríki. Wilbur Ross, viðskiptaráðherra Bandaríkjanna, hefur þannig bent á að slíkt gæti komið í veg fyrir að fríverzlunarsamning á milli Bretlands og Bandaríkjanna.

Reglurnar þvælast fyrir viðskiptum við aðra

Reyndar er það svo að reglur Evrópusambandsins í gegnum EES-samninginn hafa um árabil gert viðskipti á milli Íslands og Bandaríkjanna erfiðari og kostnaðarsamari en þau hafa þurft að vera. Ófá dæmi eru um að ekkert hafi fyrir vikið hreinlega orðið af slíkum viðskiptum. Þannig var til að mynda fjallað um það fyrir ekki alls löngu að innflutningur Innnes ehf. á bandarískum vörum til Íslands hefði dregist stórlega saman, ekki sízt vegna mikils kostnaðar sem fylgdi því að uppfylla kröfur í regluverki Evrópusambandsins.

Fulltrúi Innnes tók sem dæmi á fundi á vegum Amerísk-íslenska viðskiptaráðsins að fyrirtækið hefði þurft að hætta að flytja inn kex frá Bandaríkjunum vegna þess að það hefði ekki lengur verið samkeppnishæft við kex frá Evrópusambandinu, ekki sízt vegna kostnaðar af aðkeyptri ráðgjöf vegna þess að reglur um vörumerkingar í Bandaríkjunum eru ólíkar þeim reglum sem gilda hér á landi vegna aðildarinnar að EES-samningnum.

Fram kom að dæmi væru til að mynda um að vörur væru bannaðar hér á landi samkvæmt reglum Evrópusambandsins vegna aukaefnis sem væri engu að síður leyfilegt í öðrum vörum. Mikil vinna færi í að kanna hvort einhver efni væru í vörum sem væru bönnuð af sambandinu og að sama skapi í að opna alla kassa og merkja hverja vöru í samræmi við reglur þess. Flækjustigið væri fyrir vikið hátt og bandarísk fyrirtæki virtust hafa merkingu framleiðslu sinnar í litlum mæli í samræmi við regluverk Evrópusambandsins.

Forsvarsmenn Costco hafa einnig greint frá því að upphaflega hafi staðið til að opna útibú hér á landi út frá starfsemi fyrirtækisins í Kanada og bjóða upp á mun meira úrval af amerískum vörum en raunin varð.9 Þau áform hafi hins vegar breytzt eftir að þeir ráku sig á regluverk Evrópusambandsins sem gildir hér á landi.10 Upphaflegar áætlanir þeirra hefðu væntanlega ekki aðeins leitt til meira vöruúrvals heldur einnig enn lægra verðs.

Fyrir skömmu var fjallað um lítið dæmi um þetta í fjölmiðlum sem er engu að síður mjög lýsandi fyrir stöðuna almennt. Þar kom fram að Umhverfisstofnun hefði við eftirlit með húðsnyrtivörum skoðað 32 vörur frá ríkjum utan EES og gert athugasemdir við tólf þeirra þar sem þær reyndust ekki standast kröfur í regluverki Evrópusambandsins. Flestar hefðu þær komið frá Bandaríkjunum en einhverjar frá Asíu. Engin hætta hefði þó verið á ferðum að sögn stofnunarinnar enda engin bönnuð innihaldsefni í vörunum.

Hins vegar hafði í einhverjum tilfellum láðst að tilnefna ábyrgðaraðila fyrir viðkomandi vörur, en þeir eiga að sjá um að skrá þær í snyrtivörugátt Evrópusambandsins, setja saman vöruupplýsingaskjal og tryggja að merkingar á þeim uppfylli reglur sambandsins, og/eða að þær höfðu ekki verið skráðar í gáttina. Þá vantaði upplýsingar á umbúðir í tveimur tilfellum. Viðbrögð Umhverfisstofnunar eru að sögn Einars Oddssonar, sérfræðings hjá stofnuninni, í samtali við mbl.is að gera kröfur um úrbætur innan ákveðins frests að viðlögðum þvingunaraðgerðum sem gætu falizt í stöðvun á markaðssetningu og dagsektum. Þetta yrði til þess í sumum tilfellum að birgjar tækju vöruna af markaði hér á landi.

Hliðstæð sjónarmið komu fram á fundi sem haldinn var í Valhöll, höfuðstöðvum Sjálfstæðisflokksins, af utanríkismálanefnd flokksins fyrir fáeinum árum þar sem mættir voru fulltrúar fyrirtækja sem átt hafa í viðskiptum í Bandaríkjunum, þar á meðal Icelandair, Marels og Inness. Þar kom að sama skapi fram að regluverk Evrópusambandsins í gegnum EES samninginn væri mjög til trafala þegar kæmi að slíkum viðskiptum.

Regluverkið virkar eins og tollabandalag

Helzta vandamálið við aðild Íslands að EES samningnum er það að hún gerir landið of háð viðskiptum við Evrópusambandið með því að gera viðskipti við ýmis önnur markaðssvæði erfiðari. Þannig hegðar EES samningurinn sér í raun eins og tollabandalag í gegnum regluverk sambandsins enda beinlínis markmiðið í mörgum tilfellum. Þessi staða er bæði hættuleg efnahagslega og pólitískt. Efnahagslega einkum vegna mögulegs samdráttar á viðkomandi markaði og pólitískt þar sem ráðamenn í Brussel hafa þegar sýnt að þeir eru reiðubúnir að notfæra sér þessa stöðu gegn Íslandi, eins og gerðist til að mynda í makríldeilunni þegar þeir voru komnir á fremsta hlunn með að beita landið refsiaðgerðum.

Hér er þess utan einfaldlega á ferðinni hið sígilda heilræði að geyma ekki öll eggin í sömu körfunni. Íslendingar þurfa að hafa greiðan aðgang að sem flestum mörkuðum og þá ekki sízt mörkuðum framtíðarinnar. Því miður bendir flest til þess að það eigi ekki við um Evrópusambandið. Þannig hefur hlutdeild sambandsins í heimsviðskiptunum dregizt saman á liðnum árum og mun sú þróun líklega halda áfram. Þannig má til að mynda nefna að Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn gerir ráð fyrir að 90% af hagvexti í heiminum í framtíðinni verði utan Evrópusambandsins og hefur sambandið tekið undir það.

Fyrir liggur að Evrópusambandið er hlutfallslega hnignandi markaður, eins og Jean- Claude Juncker, forseti framkvæmdastjórnar sambandsins, viðurkenndi um árið. Þó að markaður Evrópusambandsins muni áfram skipta máli mun vægi hans halda áfram að minnka. Eðlilega vaknar sú spurning hverju sé fórnandi fyrir það að binda sig sífellt fastar á klafa slíks markaðar eins og felst í EES samningnum með sívaxandi kröfu um framsal ríkisvalds og sífellt meira íþyngjandi regluverki sem meðal annars þrengir svigrúm Íslands til þess að semja um fríverzlun við önnur ríki sem miklu fremur eru framtíðarmarkaðir.

Tímabært er að skoða það alvarlega og með opnum huga að skipta aðild Íslands að EES-samningnum út fyrir víðtækan og nútímalegan fríverzlunarsamning líkt og ríki heimsins eru að gera sín á milli í dag. Þar á meðal stærstu hagkerfi heimsins eins og Bandaríkin, Kína og Japan sem hafa mun flóknari hagsmuni en við Íslendingar. Þá hvort sem það væri í samstarfi við hin EFTA-ríkin eða sjálfstætt. Það er ástæða fyrir því að ríki eru að gera slíka samninga í dag en ekki samninga eins og EES-samninginn og að brezkum stjórnvöldum hugnast ekki aðild að honum eftir að úr Evrópusambandinu er komið.

Víðtækir fríverzlunarsamningar snúast ekki aðeins um vöruviðskipti eins og eldri fríverzlunarsamningar heldur einnig þjónustuviðskipti og annað sem máli skiptir í milliríkjaviðskiptum í dag.

Slíkir samningar fara enn fremur ekki gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar enda gera þeir ekki kröfu um sívaxandi framsal ríkisvalds til erlendra stofnana og einhliða upptöku löggjafar eins og EES-samningurinn. Evrópusambandið hefur meðal annars lagt áherzlu á slíka samninga í seinni tíð og samið um þá til að mynda við Kanada og Japan og boðið Bretlandi slíkan samning þar sem meðal annars er gert ráð fyrir fullu tollfrelsi fyrir sjávarafurðir sem ekki hefur verið í boði í gegnum EES-samninginn.

Full ástæða er því til þess að skoða þennan möguleika alvarlega.

 

Höfundur er sagnfræðingur og MA í alþjóðasamskiptum.

 

Greinin birtist í hausthefti Þjóðmála, 3. tbl. 2018. Heimildarskrá má finna í prentútgáfu. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.