Nú í aðdraganda alþingiskosninga 25. september má gera ráð fyrir nokkrum umræðum um breytingar á stjórnarskránni. Slíkar umræður hafa með einum eða öðrum hætti komið upp fyrir fernar síðustu alþingiskosningar, allt frá árinu 2009, en sjaldnast náð að verða meginmál kosningabaráttunnar. Þó hafa ítrekað verið gerðar tilraunir til að setja þessi mál í forgrunn og hefur jafnvel verið stofnað til sérstakra framboða til að knýja á um róttækar stjórnarskrárbreytingar.

Róttækar breytingar eða varfærnari nálgun?

Enn er of snemmt að fullyrða hversu mikla áherslu einstakir flokkar og frambjóðendur munu leggja á stjórnarskrármál að þessu sinni. Þó er komið fram að bæði Píratar og Samfylkingin líta á stjórnarskrárbreytingar sem veigamikinn þátt í kosningastefnuskrám sínum. Flokkur fólksins hefur stundum elt þessa flokka í þinginu en ekki er gott að segja hversu einbeittur vilji býr þar að baki. Sósíalistaflokkurinn virðist líka afdráttarlaust á þessari línu, enda í samræmi við þá stöðu sem hann hefur valið sér, yst á vinstri vængnum.

Flestir aðrir virðast ætla að nálgast málin með mun varfærnari hætti fyrir þessar kosningar. Það þarf ekki að koma sérstaklega á óvart, enda í samræmi við málflutning þingmanna á undanförnum árum. Með nokkurri einföldun má segja að Píratar og Samfylkingin hafi gert samþykkt nýrrar stjórnarskrár á grundvelli tillagna stjórnlagaráðs frá árinu 2011 að útgangspunkti í málflutningi sínum en flestir aðrir hafa talað fyrir áfangaskiptum breytingum á einstökum köflum og ákvæðum. Blæbrigðin eru vissulega fleiri þegar kemur að einstökum álitamálum, en óhætt er að segja að þessi gerólíka nálgun gagnvart viðfangsefninu hafi truflað alla viðleitni á síðustu árum til að ná víðtækri samstöðu um tillögur sem fram hafa komið.

Stóryrtar fullyrðingar standast ekki skoðun

Mér finnst ástæða til að nefna að umræður um stjórnarskrármál á vettvangi Alþingis og stjórnmálaflokkanna hafa jafnan litast af því að eindregnir stuðningsmenn tillagna stjórnlagaráðs, Stjórnarskrárfélagið, Samtök kvenna um nýja stjórnarskrá og ýmsir einstaklingar sem sátu í stjórnlagaráði, hafa haldið uppi miklum áróðri fyrir málstað sínum og gengið býsna langt í fullyrðingum, slagorðum og stóryrtum yfirlýsingum, sem illa standast skoðun. Hefur þetta orðið til þess að breikka bilið milli manna í þessum efnum og dýpka skotgrafirnar. Þegar ítrekað er rætt um „nýja stjórnarskrá“, sem Alþingi hafi „svikið þjóðina um að lögfesta“, „valdarán Alþingis“ og þess háttar er verið að sá fræjum sundrungar og draga úr möguleikum til að ná einhverri samstöðu.

Ekkert lát er á þessum málflutningi og kallar það auðvitað á andsvör, enda er svo mörgu haldið fram sem nauðsynlegt er að svara. Hér á eftir mun ég draga fram nokkur atriði í þessu sambandi sem ég tel mikilvægt að minna á í þessu sambandi.

Er núgildandi stjórnarskrá úrelt plagg frá Danakonungi?

Oft er því haldið fram og notað sem rökstuðningur fyrir róttækum breytingum á stjórnarskránni að við búum nú við stjórnarskrá sem Kristján IX. hafi fært okkur á ofanverðri 19. öld og hafi lítið breyst síðan. Þetta er mjög villandi málflutningur. Jafnvel þótt ræturnar liggi í fyrstu stjórnarskránni frá 1874 hafa verulegar breytingar verið gerðar síðan. Margvíslegar breytingar voru gerðar meðan Ísland var enn í konungssambandi við Danmörku og frá 1944 hefur lýðveldisstjórnarskránni verið breytt átta sinnum. Ná breytingarnar á lýðveldistímanum til meirihluta þeirra ákvæða sem nú eru í gildi. Margar af þeim breytingum voru umtalsverðar og hafa skipt verulegu máli í stjórnskipun okkar og réttarframkvæmd.

Er Alþingi ófært um að breyta stjórnarskránni?

Því er stundum haldið fram að reynslan sýni að Alþingi sé ófært um að gera stjórnarskrárbreytingar. Þess vegna verði með einhverjum hætti að fela það verkefni öðrum. Þetta voru rök ríkisstjórnar Jóhönnu Sigurðardóttur fyrir tillögum um stjórnlagaþing og síðar stjórnlagaráð á kjörtímabilinu 2009 til 2011. Eins og sjá má hér að framan eiga slíkar fullyrðingar ekki við rök að styðjast. Alþingi getur gert slíkar breytingar og hefur oft gert þær. Það að afgreiða þurfi stjórnarskrárbreytingar á tveimur þingum með kosningum á milli felur hins vegar í sér hvata til þess að leita víðtækrar samstöðu um stjórnarskrárbreytingar og sögulega séð hefur það oftast tekist. Helsta undantekningin frá því er kjördæmabreytingin árið 1959, sem Framsóknarflokkurinn lagðist gegn. Stjórnarskrárbreytingin 1999 varðaði líka kjördæmaskipun og kosningafyrirkomulag og fékk hún yfirgnæfandi stuðning í þinginu, þótt nokkrir þingmenn úr ýmsum flokkum legðust gegn henni. Meginreglan hefur hins vegar verið sú að víðtæk sátt hefur náðst um stjórnarskrárbreytingar í þinginu.

Er of erfitt að breyta stjórnarskránni?

Í umræðum um breytingarákvæði stjórnarskrárinnar heyrist oft að núgildandi fyrirkomulag sé of þungt í vöfum og komi jafnvel í veg fyrir stjórnarskrárbreytingar. Þessi fullyrðing er byggð á mjög hæpnum forsendum. Eins og áður kom fram sýnir reynslan að stjórnarskrárbreytingar eru vel gerlegar og leiðir einfaldur samanburður við önnur lönd, sem búa við svipað stjórnskipulag og lýðræðishefð og við, í ljós að hér er tiltölulega auðvelt að koma slíkum breytingum í gegn. Alls staðar er gengið út frá því að stjórnarskrárbreytingar skuli lúta strangari reglum en almennar lagabreytingar og þótt mismunandi leiðir séu farnar í einstökum löndum eru alls staðar fyrir hendi reglur sem eiga að stuðla að þyngri en um leið vandaðri málsmeðferð. Ef breyta á núgildandi fyrirkomulagi er mikilvægt að þess sé gætt að slá nýja varnagla í stað þeirra sem kunna að verða fjarlægðir, þannig að áfram verði fyrirstaða gegn hvatvíslegum breytingum í miklum ágreiningi. Stjórnarskrá á að fela í sér grundvallarreglur sem eiga að geta staðið af sér sviptingar á hinum pólitíska vettvangi frá einum tíma til annars. Í vestrænum lýðræðisríkjum er víðtækur skilningur á því að heppilegra sé að stjórnskipunin þróist yfir lengri tíma en sé ekki breytt ótt og títt eftir því hvernig vindar blása.

Tillögur að breytingum en ekki „ný stjórnarskrá“

Í málflutningi stuðningsmanna tillagna stjórnlagaráðs er oft og iðulega talað um „nýju stjórnarskrána“ og hefur barátta þeirra undanfarin misseri verið rekin undir slagorðinu: „Hvar er nýja stjórnarskráin?“ Með þessu er auðvitað verið að gefa í skyn að til sé tilbúið, fullfrágengið skjal, sem aðeins bíði formlegrar staðfestingar. Þetta er auðvitað villandi. Stjórnlagaráð sendi Alþingi vissulega heildstæða tillögu að nýrri stjórnarskrá sumarið 2011. Það var þó auðvitað undir þeim formerkjum að öll málsmeðferð á þingi væri eftir, í samræmi við breytingarákvæðið í 79. gr. lýðveldisstjórnarskrárinnar. Forræði málsins var hjá þinginu og enginn gat gert sér væntingar um að aðkoma þess að þessum tillögum væri bara formsatriði. Þetta viðurkenndu jafnvel helstu aðstandendur málsins, enda öllum ljóst að stjórnarskrá verður ekki breytt nema samkvæmt þeim reglum sem hún sjálf kveður á um. Hægt er að setja upp alls konar leiðir til að kalla eftir tillögum og fara út í margvíslega tilraunastarfsemi á því stigi, en það kemur aldrei í stað hinna formlega réttu leiða varðandi málsmeðferð og afgreiðslu.

Frumvarp meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar

Eftir að þingið fékk tillögur stjórnlagaráðs í hendur tók reyndar við nokkur vandræðagangur hjá þáverandi meirihluta um það hvernig bæri að meðhöndla tillögurnar. Þær voru upphaflega lagðar fram sem skýrsla til þingsins, sem fékk talsverða umfjöllun bæði hvað varðaði form og efni, en eftir nokkurra mánaða vangaveltur lagði meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar fram þingsályktunartillögu um að efna til ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögur stjórnlagaráðs og fleiri spurningar. Að því stóðu þáverandi ríkisstjórnarflokkar, Samfylkingin og VG, ásamt Hreyfingunni, sem á þessum tíma var farin að vinna þétt að málinu með ríkisstjórninni. Var það tilraun af hálfu meirihlutans til að auka vægi þessara tillagna en auðvitað lá fyrir strax á þessum tíma að þær sættu harðri gagnrýni, bæði innan þings og utan. Samhliða undirbúningi þjóðaratkvæðagreiðslunnar var af hálfu meirihlutans sett af stað vinna sérfræðinga við að yfirfara tillögurnar og koma þeim í þann búning að þær væru nothæfar sem frumvarp til stjórnarskipunarlaga. Ég mun hér á eftir víkja nánar að þjóðaratkvæðagreiðslunni sem slíkri, en þremur vikum eftir að hún fór fram skilaði sérfræðingahópurinn niðurstöðum sínum og drögum að frumvarpi. Voru í því fjöldamargar breytingar frá tillögum stjórnlagaráðs, sumar tæknilegar en aðrar efnislegar. Meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar lagði síðan þetta frumvarp fram í sínu nafni og var það grundvöllur málsmeðferðar í þinginu næstu mánuði.

Þrjár útgáfur til umræðu í þinginu

Í janúar 2013 skilaði meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar til þingsins fjölmörgum breytingartillögum við eigið frumvarp. Sumar breytingarnar fólust í því að horfið var frá tillögum sérfræðinganna frá því um haustið en í öðrum tilvikum var um nýjar breytingar að ræða, sem byggðu á sjónarmiðum sem fram höfðu komið í málsmeðferð nefnda þingsins. Þessi nýja útgáfa var líka umdeild og var umræðum um hana ekki lokið, enda bættust við á þessum tíma alvarlegar athugasemdir frá Feneyjanefnd Evrópuráðsins, sem beðin hafði verið um álit á tillögunum samhliða málsmeðferð í þinginu. Áttu þær athugasemdir þátt í því að í byrjun mars 2013 lagði meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar fram enn eina útgáfu frumvarpsins, þar sem tekið var tillit til sumra athugasemda Feneyjanefndarinnar en alls ekki allra. Umræða um þessa nýjustu útgáfu í þinginu var hins vegar afar takmörkuð, enda voru allnokkrar vöflur komnar á ýmsa stuðningsmenn málsins í þingliði stjórnarflokkanna. Fór svo að 2. umræðu um frumvarpið var aldrei lokið en þess í stað lögðu nýir formenn Samfylkingarinnar og VG fram nýtt frumvarp í félagi við formann Bjartrar framtíðar, sem fól í sér að framhaldi málsins var frestað fram á næsta kjörtímabil og lagt til að inn kæmi til bráðabirgða nýtt breytingarákvæði, sem gilti til 2017. Verður sú saga ekki rakin frekar hér að öðru leyti en því að frumvarp formannanna var samþykkt fyrir þinglok og staðfest að kosningum loknum. Var þannig frumvarp meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar úr sögunni í þeirri lotu, en hefur síðan verið endurflutt nokkrum sinnum af Pírötum og Samfylkingunni, nú síðast með aðild Flokks fólksins.

Hér er mörgu sleppt úr þessari atburðarás en mikilvægt er að rifja upp þessa megindrætti til að undirstrika að á kjörtímabilinu 2009 til 2013 lágu fyrir margvíslegar tillögur að nýrri stjórnarskrá. Þær sem fengu þinglega meðferð voru þrjár útgáfur frá meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, sem voru að mörgu leyti frábrugðnar því sem samþykkt var í stjórnlagaráði. Þeir sem tala hæst um „nýju stjórnarskrána“ eru því ekki alltaf að tala um sama plaggið. Stjórnarskrárfélagið og nánustu samherjar þess tala jafnan um upprunalegar tillögur stjórnlagaráðs en þingmenn Samfylkingarinnar og Pírata miða frekar við lokaútgáfu meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Niðurstaðan er augljóslega sú að það er ekkert til sem heitir „nýja stjórnarskráin“, en það eru hins vegar til nokkrar mismunandi útgáfur af tillögum að nýrri stjórnarskrá. Og þær eru auðvitað ekkert meira en tillögur, sem lagðar voru fram fyrir átta til tíu árum.

Þjóðaratkvæðagreiðslan 2012 fól ekki í sér lyktir málsins

Hér að framan vék ég að þjóðaratkvæðagreiðslunni sem fram fór haustið 2012. Áhugamenn um róttækar stjórnarskrárbreytingar tala oft á þann veg að niðurstaða hennar hljóti að binda hendur þingmanna og á þeim grundvelli beri þeim skylda til að samþykkja nýja stjórnarskrá, sem byggi að mestu eða öllu leyti á tillögum stjórnlagaráðs. Það er auðvitað rangt.

Í fyrsta lagi var um að ræða ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu en ekki bindandi. Á þessu tvennu er auðvitað grundvallarmunur.

Í öðru lagi var atkvæðagreiðslan ekki þáttur í því ferli sem kveðið er á um í breytingarákvæði stjórnarskrárinnar og gat ekki með nokkrum hætti svipt þingmenn stjórnarskrárbundnum rétti og skyldu til að taka afstöðu til hvers máls út frá sannfæringu sinni.

Í þriðja lagi var um að ræða atkvæðagreiðslu sem fram fór í miðju ferli máls og áður en endanlegar útfærslur lágu fyrir. Hún gat því aldrei falið í sér að málið væri endanlega til lykta leitt.

Í fjórða lagi var kjörsókn afar léleg; innan við helmingur atkvæðisbærra manna kom á kjörstað í landi þar sem kosningaþátttaka er almennt mjög mikil. Í alþingiskosningum hefur kjörsókn á síðustu árum og áratugum að jafnaði verið vel yfir 80% og þátttaka í öðrum nýlegum þjóðaratkvæðagreiðslum hefur verið umtalsvert meiri (63% árið 2010 og 75% árið 2011). Það er aðeins í hinum ógildu kosningum til stjórnlagaþings árið 2010 sem minni kjörsókn hefur sést á lýðveldistímanum, en þar greiddu aðeins um 37% kjósenda atkvæði. Hin dræma þátttaka leiðir til þess að atkvæðagreiðslan er sem slík mjög lélegur mælikvarði á vilja almennings.

Í fimmta lagi verður að horfa til spurninganna sjálfra sem lagðar voru fram í atkvæðagreiðslunni. Þar voru kjósendur annars vegar spurðir hvort þeir vildu að tillögur stjórnlagaráðs yrðu lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá en jafnframt tekið skýrt fram á kjörseðli og í leiðbeiningum að eftir að slíkt frumvarp kæmi fram væru afdrif þess auðvitað í höndum Alþingis í samræmi við ákvæði stjórnarskrár og þingskapa. Þessi spurning var því á margan hátt skilyrt og fyrirvararnir skýrir. Hins vegar voru á kjörseðlinum nokkrar opnar spurningar um afstöðu til ákveðinna handvalinna álitamála, án þess að spurt væri um tiltekna útfærslu, hvorki útfærslu stjórnlagaráðs né einhverja aðra. Þannig gat kjósandi til dæmis sagt já við spurningum um auðlindaákvæði eða jöfnun atkvæðavægis, án þess að vera með nokkrum hætti að lýsa sig samþykkan útgáfu stjórnlagaráðs af slíkum ákvæðum. Þetta var ruglandi og opnaði að sjálfsögðu möguleika á alls konar mismunandi túlkunum. Spurningarnar voru þannig gallaðar og ekki í samræmi við alþjóðlegar viðmiðanir um að spurningar í þjóðaratkvæðagreiðslum eigi að vera skýrt fram settar og til þess fallnar að leiða fram afdráttarlausa niðurstöðu mála.

Það er því alveg ljóst að þjóðaratkvæðagreiðslan 20. október 2012 var ekki með nokkrum hætti til þess fallin að binda hendur Alþingis í heild eða einstakra þingmanna, hvorki í fortíð, nútíð eða framtíð.

Hvað er fram undan?

Hér að framan vék ég stuttlega að mismunandi afstöðu flokkanna á þingi til breytinga á stjórnarskránni. Hún bendir til þess að áframhaldandi átaka sé að vænta á þessu sviði. Ég er hins vegar þeirrar skoðunar að mögulegt sé að komast upp úr skotgröfunum og vinna áfram að tillögum um stjórnarskrárbreytingar á grundvelli þess vinnulags sem forsætisráðherra hafði forgöngu um á kjörtímabilinu sem nú er að ljúka og var raunar einnig notað á kjörtímabilinu 2013 til 2016. Það hlýtur hins vegar að ráðast af samkomulagsvilja og skilningi allra sem að málum koma á mikilvægi þess að gera nauðsynlegar málamiðlanir. Kröfur um allt eða ekkert leiða vanalega ekki til neinnar niðurstöðu. Reynslan sýnir að afmarkaðar breytingar á ákveðnum köflum og einstökum ákvæðum stjórnarskrárinnar eru raunhæfar. Þær þurfa hins vegar að byggjast á vönduðum undirbúningi en ekki tilraunastarfsemi, greiningu á nauðsyn breytinga en ekki pólitískum upphrópunum og raunsæju mati á áhrifum breytinganna en ekki óskhyggju. Síðast en ekki síst er mikilvægt að ná víðtækri samstöðu innan þings og utan. Slagorðaglamur, hálfsannleikur eða jafnvel beinar rangfærslur skila engum árangri.

Höfundur er alþingismaður fyrir Sjálfstæðisflokkinn og frambjóðandi í Reykjavíkurkjördæmi Suður.

—

Greinin birtist í sumarhefti Þjóðmála, 3. tbl. 2021. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.