Hvers þarf að gæta við stjórnarskrárbreytingar?

Birgir Ármannsson

Nú í haust hafa breytingar á stjórnarskránni enn á ný fengið talsverða athygli í opinberri umræðu. Annars vegar hefur Stjórnarskrárfélagið og hópar sem tengjast því haldið uppi mikilli áróðursherferð fyrir tillögum stjórnlagaráðs, sem strönduðu í meðförum Alþingis veturinn 2012 til 2013.

Hins vegar hefur forsætisráðherra boðað að hún muni á næstunni, með eða án aðkomu annarra flokksformanna, leggja fram nokkur frumvörp um ný eða breytt stjórnarskrárákvæði, sem byggð verði á vinnu sem formenn allra stjórnmálaflokka á Alþingi hafa tekið þátt í frá því snemma á árinu 2018.

Stjórnarskrárbreytingar á tímum farsóttar og kreppu?

Stjórnarskrármálin hafa með öðrum orðum verið sett á dagskrá og verða örugglega til talsverðrar umfjöllunar á næstu mánuðum. Ýmsir hafa reyndar velt því upp hvort skynsamlegt sé fyrir stjórnmálamenn og aðra sem láta sig þjóðmál varða að eyða miklu púðri í umræður um stjórnarskrárbreytingar nú, þegar helsta verkefni þings og þjóðar hlýtur að tengjast skæðum veirufaraldri og alvarlegum efnahagslegum afleiðingum hans. Viðfangsefnin á sviði heilbrigðis- og sóttvarnamála eru ærin og á efnahagssviðinu stefnir í dýpstu kreppu sem við Íslendingar og nágrannaþjóðir okkar höfum þurft að glíma við í áratugi.

Stjórnarskrárbreytingar hljóta alltaf sem slíkar að vera stórmál og þegar umdeildar breytingar eru til umfjöllunar kallar það óhjákvæmilega á mikla vinnu og umræður, ágreining og jafnvel hörð átök, sem taka bæði tíma og orku frá öðrum viðfangsefnum. Þetta er auðvitað alveg sérstaklega umhugsunarvert þegar horft er til þess að stjórnarskráin tengist hvorki rótum vandans sem við er að glíma né munu stjórnarskrárbreytingar hafa nein áhrif í sambandi við lausn vandans. En þetta er svo sem ekki í fyrsta sinn sem stjórnarskrárbreytingar hafa verið lagðar til á erfiðleikatímum, án nokkurra rökréttra tengsla við helstu vandamál sem við var að glíma.

Almenn viðmið

Hvað sem þessum almennu vangaveltum líður ætla ég hér á eftir að fara í stuttu máli yfir nokkur þau viðmið sem mér finnst skipta mestu máli í sambandi við stjórnarskrárbreytingar. Ég mun því að þessu sinni fjalla meira um aðferðir en efnisinnihald. Hér verður auðvitað ekki um að ræða tæmandi talningu á þeim atriðum sem huga þarf að við breytingar á stjórnarskránni. Á hinn bóginn má hér finna ýmis sjónarmið sem að gagni geta komið í þessu sambandi.

Sjálfur er ég ekki áhugamaður um miklar stjórnarskrárbreytingar. Stjórnarskráin hefur í öllum meginatriðum reynst vel, ekki síst á erfiðum tímum þegar reynt hefur með ýmsum hætti á þanþol ríkisvaldsins og stjórnkerfisins. Á hinn bóginn fellst ég á að tilefni geti verið til ákveðinna, takmarkaðra breytinga og endurskoðunar á afmörkuðum þáttum. Sjónarmiðin sem hér koma fram eiga að sjálfsögðu við í slíkri vinnu.

Breyta ber stjórnarskrá samkvæmt gildandi reglum

Það er grundvallarregla í vestrænum lýðræðisríkjum að stjórnarskránni ber að breyta í samræmi við gildandi stjórnskipunarreglur. Í íslensku stjórnarskránni er skýr regla i 1. mgr. 79. gr. þar sem fram kemur hvernig stjórnarskránni skuli breytt. Til þess þarf Alþingi að afgreiða stjórnarskrárfrumvarp með venjulegum hætti, rjúfa þarf þing og boða til þingkosninga og að þeim afstöðnum þarf nýtt þing að samþykkja stjórnarskrárbreytinguna að nýju, óbreytta. Þannig hefur stjórnarskránni verið breytt átta sinnum frá stofnun lýðveldisins 1944 og eru engin álitamál um það hvernig standa skuli að því. Ekki á heldur að vera neinum vafa undirorpið að við afgreiðslu Alþingis á tillögum til breytinga á stjórnarskrá gildir sú regla, sem finna má í 48. gr. stjórnarskrárinnar, að í störfum sínum eru þingmenn ekki bundnir af neinu nema sannfæringu sinni.

Auðvitað ætti að vera óþarfi að taka þessar meginreglur fram. Mér finnst engu að síður nauðsynlegt að minna á þetta, því í opinberri umræðu virðist stundum sem ákafir fylgismenn tillagna stjórnlagaráðs frá 2011 gleymi þessu og telji að margvísleg tilraunastarfsemi sem farið var út í af vinstristjórninni 2009 til 2013 hafi eitthvert gildi í þessu sambandi og bindi hendur þingmanna með einhverjum hætti, líklega bæði nú og til allrar framtíðar, alveg óháð því hversu oft hefur verið kosið til þings í millitíðinni. Það stenst auðvitað ekki neina skoðun. Enn alvarlegra er svo þegar menn sem að jafnaði vilja gefa sig út fyrir að vera talsmenn lýðræðis og réttarríkis tala opinskátt um að valdarán eða bylting geti verið einhver valkostur í sambandi við stjórnarskrárbreytingar hér á landi.

Vandað til verka – ekki breytingar í fljótræði

Stjórnarskráin hefur að geyma grundvallarreglur sem öll önnur löggjöf byggir á. Þess vegna er auðvitað grundvallaratriði að stjórnarskrárbreytingar séu vel ígrundaðar og ekki sé farið út í þær í einhverju fljótræði. Þess vegna er að jafnaði erfiðara að breyta stjórnarskrám en öðrum lögum. Í sumum löndum er gerð krafa um aukinn meirihluta á þingi, sums staðar er þjóðaratkvæðagreiðsla sett sem skilyrði, annars staðar er gerð krafa um að nýtt þing samþykki stjórnarskrárbreytingar fyrra þings og fleiri aðferðir má nefna.

Að sama skapi er líka ástæða til að gera ríkar kröfur til undirbúnings tillagna til stjórnarskrárbreytinga. Slíkur undirbúningur felst auðvitað meðal annars í því að reynt sé að meta með yfirveguðum hætti hvaða breytingar eru nauðsynlegar eða mikilvægar. Slíkt mat er auðvitað að hluta til fræðilegt og að hluta til pólitískt og ekki er við öðru að búast en að skoðanir geti verið skiptar um hvaða breytingar séu nauðsynlegar eða mikilvægar, en engu að síður er alltaf mikilvægt að matið fari fram og fái nauðsynlega umræðu og yfirlegu. Stundum kann að blasa við að stjórnarskrárákvæði séu úrelt. Í öðrum tilvikum getur verið að ákvæði séu óljós og skapi óvissu eða vandamál í túlkun og framkvæmd. Þá getur líka verið um að ræða breytingar eða nýmæli sem einfaldlega er pólitískur ágreiningur um, en jafnvel í slíkum tilvikum skiptir vandaður undirbúningur miklu máli til að unnt sé að taka upplýsta afstöðu til álitamála.

Þegar búið er að greina hvort yfirhöfuð sé tilefni til breytinga þarf svo líka að meta vel hvað eigi að koma í staðinn. Í þeim efnum þarf að bera saman mismunandi valkosti og reyna eftir því sem kostur er að átta sig á afleiðingum hverrar breytingartillögu fyrir sig. Þar skiptir máli mat á því hvort breytingin sé líkleg til að hafa raunverulega þau áhrif sem að er stefnt, hvort hún geti haft önnur áhrif en markmiðin segja til um, annaðhvort víðtækari áhrif eða jafnvel öfug áhrif. Hvort tveggja er vel þekkt í lagasetningu. Þá þarf að sjálfsögðu að huga að samspili við önnur stjórnarskrárákvæði, önnur lagaákvæði, hvers kyns skráðar eða óskráðar réttarreglur, alþjóðasamninga og aðrar réttarheimildir sem máli skipta. Allt þetta þarf að hafa í huga. Hvers kyns mistök í lagasetningu geta reynst dýrkeypt og á það enn frekar við þegar verið er að breyta grundvallarlögum eins og stjórnarskrá.

Áfangaskipting – ekki færast of mikið í fang í einu

Vegna þess sem að framan greinir er að mínu mati skynsamlegt að ráðast ekki í of miklar breytingar í einni lotu. Með því að áfangaskipta vinnu við endurskoðun stjórnarskrárinnar og taka afmörkuð viðfangsefni fyrir á hverjum tíma er einfaldlega verið að nálgast verkefnið af meira raunsæi og skynsemi heldur en með því að ætla að breyta öllu í einu. Það segir sig sjálft að með því að ráðast í breytingar á nokkrum tilteknum ákvæðum á sama tíma er hægt að uppfylla mun betur markmiðin um vandaðan undirbúning, ítarlegt mat á áhrifum og þess háttar heldur en þegar lagðar eru til á einu bretti breytingar á nánast öllum 79 greinum núgildandi stjórnarskrár og 35 nýjum greinum bætt við, eins og gert var í tillögum stjórnlagaráðs á sínum tíma.

Mikilvægt að ná víðtækri samstöðu

Við breytingar á stjórnarskrá skiptir líka miklu máli að ná sem víðtækastri samstöðu. Stjórnarskrá er eins og áður sagði grundvallarlöggjöf sem öll önnur löggjöf byggir á. Eðli málsins samkvæmt breytist hún hægar en önnur löggjöf og þarf að geta staðið af sér pólitísk veðrabrigði frá einum tíma til annars. Stjórnarskrá á að vera þannig úr garði gerð að hún geti þjónað hlutverki sínu hvort sem á Alþingi er meirihluti sem hallast til hægri eða vinstri. Það er ekki æskilegt að í hvert sinn sem ný ríkisstjórn eða þingmeirihluti tekur til starfa sé farið að undirbúa stjórnarskrárbreytingar til að snúa við blaðinu frá stefnu fyrri valdhafa. Slíkt ástand er vissulega þekkt víða um heim í löndum sem búa við óstöðugt stjórnarfar en miklu síður í þeim löndum sem við viljum helst bera okkur saman við.

Fullkomin pólitísk samstaða um stjórnarskrárbreytingar er vissulega ekki alltaf raunhæft markmið. Flestar stjórnarskrárbreytingar á lýðveldistímanum hafa raunar verið gerðar í víðtækri sátt og er helsta undantekningin 1959, þegar kjördæmaskipan var breytt í grundvallaratriðum. Sama á við um fullveldistímabilið. Tekist var á um kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulag en ágæt sátt var um annað. En þótt ekki sé hægt að útiloka að um stjórnarskrárbreytingar verði ágreiningur hlýtur breið samstaða að vera markmiðið. Ef mikill ágreiningur er um tillögur til breytinga á stjórnarskrá á þingi, meðal fræðimanna eða hjá almenningi, hlýtur að vera tilefni til að staldra við og íhuga hvort standa eigi að málum með öðrum hætti.

Hvað á heima í stjórnarskrá og hvað ekki?

Enn eitt atriðið sem nauðsynlegt er að huga að við stjórnarskrárbreytingar er hvort viðkomandi breyting eigi raunverulega heima í stjórnarskrá. Mér finnst ástæða til að leiða sérstaklega hugann að þessu atriði, því í ýmsum nýlegum tillögum að stjórnarskrárbreytingum er að finna atriði sem að mínu mati eiga þar ekki heima. Sum þessara atriða eiga miklu frekar heima í almennum lögum. Önnur fela einfaldlega í sér mjög almennar stefnuyfirlýsingar án þess að ljóst sé hvort eða hvernig þau eigi að hafa áhrif í lagalegum skilningi.

Tillögur stjórnlagaráðs, sem áður var vikið að, eru uppfullar af dæmum um hvort tveggja. Þar eru fjölmörg dæmi um almennar yfirlýsingar sem gætu alveg átt heima í einhvers konar landsfundarályktunum eða stefnuyfirlýsingum flokka eða samtaka en þjóna litlum tilgangi í stjórnarskrá. Þannig tókst stjórnlagaráði að þrefalda mannréttindakaflann að lengd miðað við núgildandi mannréttindakafla, án þess að séð verði að raunveruleg mannréttindavernd í landinu muni nokkuð batna frá því sem nú er. Þá eru kaflar í tillögum stjórnlagaráðs sem fela í sér allt of nákvæma útfærslu reglna á tilteknum sviðum, sem ástæðulaust er að fjalla nákvæmlega um í stjórnarskrá. Dæmi um það er kaflinn um Alþingi, þar sem búið er að taka inn í stjórnarskrártillögur fjölmörg atriði sem eiga miklu frekar heima í lögum um þingsköp Alþingis.

Stjórnarskrá á auðvitað fyrst og fremst að fela í sér grundvallarreglur um stjórnskipun landsins, þ.e. meginreglur um það hverjir fari með hina mismunandi þætti ríkisvaldsins, hvernig þeir skuli valdir til starfa, hvernig þeir eigi að taka ákvarðanir og hver verkaskiptingin milli þeirra eigi að vera. Stjórnarskrá fjallar líka um takmarkanir á valdi handhafa ríkisvaldsins gagnvart borgurunum, þ.e. um þau grundvallarréttindi borgaranna, sem ríkið má ekki skerða, jafnvel þótt ákvarðanir þar um séu teknar með formlega réttum hætti. Sjálfsagt verður alltaf einhver togstreita um það hvað nákvæmlega heyri hér undir, hvort tilteknar reglur og útfærslur eigi fremur heima í almennum lögum en í stjórnarskrá og hvort almennar pólitískar yfirlýsingar eigi þar heima eða ekki. Það er hins vegar jafnan mikilvægt að ræða og meta tillögur til breytinga á stjórnarskrá út frá þessu sjónarhorni. Stjórnarskráin batnar ekkert við það að fjölga greinunum og lengja textann. Orðagjálfur færir borgurunum ekki endilega meiri réttarvernd.

Skýrleiki skiptir máli

Að lokum finnst mér rétt að nefna að við stjórnarskrárbreytingar eins og alla lagasetningu þarf að huga að skýrleika ákvæða. Þá er bæði átt við ákvæðin sem slík og samspil þeirra við önnur ákvæði. Í þessu sambandi er rétt að minna á að meðal þess sem gagnrýnt hefur verið í núgildandi stjórnarskrá eru ákvæði og kaflar þar sem talið hefur verið að nokkuð vanti upp á skýrleika. Þar hefur ekki síst verið vísað til ákvæða um forseta Íslands og aðra handhafa framkvæmdarvalds, meðal annars í því samhengi að forseta séu í sumum ákvæðum falin verkefni og völd sem svo séu af honum tekin með öðrum ákvæðum.

Til að gera langa sögu stutta hafa atriði af þessu tagi verið talin tilefni til endurskoðunar á ákveðnum ákvæðum stjórnarskrárinnar, en fram hafa komið tillögur sem síst eru til þess fallnar að auka skýrleika eða eyða óvissu að þessu leyti. Þá er ég bæði með í huga tillögur stjórnlagaráðs og fleiri frumvarpsdrög sem fram hafa komið á opinberum vettvangi. Ástæðulaust er að fara út í breytingar af þessu tagi ef vinnan skilar ekki skýrri niðurstöðu. Þótt málamiðlanir séu mikilvægar í stjórnarskrárvinnu má ekki kosta því til að útkoman verði óljós ákvæði, sem hver getur túlkað eftir sínu höfði.

Lykilorðið er varfærni

Ég hef hér að framan reifuð nokkur atriði sem ég tel mikilvægt að hafa í huga við vinnu við stjórnarskrárbreytingar. Þetta eru ekki flóknar viðmiðunarreglur og auðvitað ætti ekki að vera þörf á að minna stöðugt á þær. Það ætti að sjálfsögðu ekki að þurfa að minna á að við breytingar á stjórnarskrá skuli fara að gildandi reglum, að mikilvægt sé að vanda til verka, varast fljótfærnisleg vinnubrögð og að færast ekki of mikið í fang. Það ætti ekki heldur að vera nauðsynlegt að minna á mikilvægi þess að ná sem víðtækastri samstöðu um breytingar og forðast að fylla stjórnarskrána af ákvæðum sem ekki eiga þar heima, annaðhvort vegna þess að þau hafi takmarkað lagalega þýðingu eða eigi einfaldlega fremur heima í annarri löggjöf. Og loks ætti ekki heldur að þurfa að minna á mikilvægi þess að stjórnarskrárákvæði séu skýr og valdi ekki túlkunarvanda.

Reynsla undanfarinna ára sýnir hins vegar að það er nauðsynlegt að rifja upp þessar viðmiðanir og sjónarmið aftur og aftur. Þau hafa skipt máli þegar tekist hefur verið á um stjórnarskrárbreytingar á síðustu árum og hafa ekki síður mikla þýðingu þegar fjallað verður um þessi mál á næstu mánuðum.

Höfundur er formaður þingflokks Sjálfstæðisflokksins.

Greinin birtist í hausthefti Þjóðmála, 3. tbl. 2020. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.