Stundum er sagt um þá sem starfa í fjármálageiranum eða aðra athafnamenn að þeir hafi eflaust orðið ríkir í Excel þó svo að raunin sé allt önnur. Þetta er vissulega sagt í háði og þá gjarnan um þá sem hafa gert mistök í atvinnulífinu.

Nú vill þó svo til að búið er að heyja miklar, og á köflum frekar ógeðfelldar, pólitískar orrustur um eitt tiltekið Excel-skjal. Það er hin fræga stigatafla sem dómnefnd um hæfni umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt sló upp við vinnu sína. Sigríður Á. Andersen vék frá Excel-töflunni og þar með tillögum nefndarinnar þegar hún lagði til við Alþingi vorið 2017 að skipa 15 dómara við Landsrétt. Alþingi samþykkti tillögur ráðherrans óbreyttar.

Málið á sér þó margvíslegar hliðar sem rétt er að fara nánar yfir. Deilan um skipan dómara við Landsrétt snýst í grundvallaratriðum um það hver eða hverjir eigi að skipa dómara hér á landi. Málið er því í grunninn mun stærra en svo að það snúist um einn ráðherra eða embættisstörf hans þó svo að meginþorri umræðunnar hafi snúist um einstaka störf ráðherrans.

Lengi hefur verið deilt um skipan dómara hér á landi og sú umræða er því ekki ný. Árið 2010 var lögum um dómstóla breytt með þeim hætti að dómnefnd átti að meta hæfni dómara og skila ráðherra dómsmála tillögum um það hvern eða hverja skyldi skipa sem dómara. Í lögunum er gert ráð fyrir því að ráðherra geti vikið frá þessu mati nefndarinnar, en þá þarf hann að bera þær tillögur undir Alþingi. Þessi lagabreyting, sem gerð var í tíð vinstristjórnar Jóhönnu Sigurðardóttur og alls ekki í pólitískri sátt, var gerð undir því yfirskyni að skipan dómara væri með þessu fyrirkomulagi byggð á faglegum forsendum.

Reyndin hefur þó verið sú að matsnefndin hefur í nær öll skipti frá því að lögin voru sett á skilað ráðherra tillögum um nákvæmlega þau sæti sem laus eru til skipunar. Ef skipa á í tvö sæti hefur nefndin skilað ráðherra tillögu um tvö nöfn. Ráðherra hefur aldrei fengið upplýsingar um það hvort aðrir umsækjendur kunni að teljast hæfir eða ekki og á hvaða forsendum nefndin komst að niðurstöðu sinni. Enginn ráðherra dómsmála frá árinu 2010 hefur vikið frá tillögum nefndarinnar, enda hefur enginn þeirra haft efnislegar forsendur til þess.

Þetta breyttist þó þegar skipa átti 15 dómara við Landsrétt vorið 2017. Rétt er að rifja upp að Landsréttur tók til starfa um síðustu áramót og þarna var verið að skipa dómara við nýtt dómsstig hér á landi, svokallað millidómsstig. Ráðherra bar skv. lögum um Landsrétt að bera tilnefningar sínar um fyrstu dómarana við réttinn undir Alþingi. Við skipun dómara í Landsrétt var í fyrsta skipti unnið eftir nýjum dómstólalögum sem samþykkt voru árið 2016.

Gallaður útreikningur

Alls sóttu 33 einstaklingar um stöðu dómara við Landsrétt. Matsnefnd undir forystu Gunnlaugs Claessen skilaði ráðherra tillögum um 15 einstaklinga sem nefndin mat hæfasta til að gegna embætti dómara við réttinn, 10 karla og fimm konur. Rétt er að taka fram að umsækjendum var ekki raðað í röð í umsögn dómnefndar og sérstaklega var tekið fram að ekki væri gert upp á milli umsækjenda. Nefndin mat 15 einstaklinga hæfasta til að gegna embætti og lagði til við ráðherra að þeir einstaklingar yrðu skipaðir.

Þessi vinnubrögð sætti hún sig ekki við og óskaði eftir frekari gögnum frá nefndinni. Þá fékk hún afhenta hina margfrægu Excel-töflu sem síðar birtist í fjölmiðlum. Rétt er að taka fram að formaður nefndarinnar hafði ekki ætlað sér að afhenda ráðherra töfluna.

Það þarf ekki annað en að renna yfir töfluna til að sjá að á henni eru ýmsir annmarkar. Nefndin ákvað sjálf hvaða þættir fengju hvaða vægi (frá 2,5% upp í 20%) og ekki er að sjá að sú ákvörðun sé byggð á vísindalegu mati. Reyndar er það nú svo að heildarmat umsækjenda var 105%, en ekki 100% eins og gera mætti ráð fyrir. Það ætti strax að gefa til kynna að útreikningar nefndarinnar séu gallaðir.

Aðeins 0,025 stig skildu á milli þeirra sem skipuðu 15. og 16. sæti listans. Það er með ólíkindum að nefndin hafi ekki talið þessa tvo aðila jafnhæfa til að gegna starfi dómara fyrst það þarf þrjá aukastafi til að greina á milli þeirra. Undir öllum eðlilegum kringumstæðum hefði ráðherra fengið tillögur um fleiri nöfn en 15 og síðan þurft að gera upp á milli þeirra með málefnalegum hætti.

Og það er fleira gagnrýnisvert við stigatöflu nefndarinnar. Í þremur flokkum, almenn starfshæfni, samning og ritun dóma og stjórn þinghalda, fengu allir umsækjendur fullt hús stiga, eða 10 í einkunn. Faglegt mat nefndarinnar hefur því líklega verið að allir 33 umsækjendur væru allir jafn fullkomlega hæfir í þessum þáttum, jafnvel þótt vitað sé að hluti umsækjenda hefur aldrei stjórnað þinghaldi né samið dóma.

Þrír flokkar, reynsla af dómstörfum, lögmannsreynsla og stjórnsýsla, fengu mesta vægið, eða 20%. Sá sem starfað hefur sem lögmaður allan sinn starfsferil fær því núll í hinum tveimur flokkunum og verður strax af 40% vægi í heildarmatinu (sem var sem fyrr segir 105%!). Það sama gildir ef einhver hefur starfað innan stjórnsýslunnar eða verið dómari til lengri tíma (margir dómarar koma úr akademíunni og starfa því aldrei sem lögmenn).

Hversu fullkomin var niðurstaða nefndarinnar?

Haukur Örn Birgisson hrl. fór meðal annars yfir þessi atriði og fleiri á hádegisfundi sem lagadeild Háskólans í Reykjavík (HR) stóð fyrir 24. janúar sl. Hann benti réttilega á að hægt væri að leika sér með tölurnar út í hið óendanlega og komast að ólíkum niðurstöðum. Þetta er réttmæt gagnrýni hjá Hauki Erni því allt byggist þetta á huglægu mati nefndarinnar og engu öðru. Það eru engin vísindi á bak við Excel-töfluna frægu og engar óhrekjanlegar kenningar.

Það er látið að því liggja að þeir einstaklingar sem sitja í dómnefnd um skipan dómara séu allt að því haldnir ómannlegum hæfileikum og nefndin því svo fagleg að hún sé hafin yfir gagnrýni. Þannig tala þeir sem hvað harðast hafa sótt að dómsmálaráðherra, nú síðast í umræðu um vantrauststillögu sem tekin var fyrir (og felld) á Alþingi 6. mars sl. Nú vill svo til að Gunnlaugur Claessen hefur sjálfur viðurkennt, í skýrslutöku við héraðsdóm, að niðurstaða nefndarinnar kunni að vera annmörkum háð og mögulega ónákvæm!

Svo virðist sem þessi orð Gunnlaugs hafi farið framhjá þingmönnum Pírata, Viðreisnar, og Samfylkingarinnar því pólitísk barátta þeirra byggir að miklu leyti á því að taflan sé fullkomin og upprunaleg tillaga nefndarinnar sé þannig eina rétta niðurstaðan í málinu. Það má þó öllum vera ljóst að allt tal um að niðurstaða nefndarinnar sé hin eina rétta er marklaust enda eru alltaf til staðar skekkjumörk. Það er því ekki til neinn stóri sannleikur í þessu máli frekar en öðrum.

Haukur Örn komst ágætlega að orði þegar hann sagði á fyrrnefndum fundi að það hlyti að „teljast til ákveðinnar mikilmennsku […] að telja sjálfan sig svo færan um að meta annað fólk út frá ótal mismunandi þáttum með þeim hætti að það sé útilokað að viðkomandi hafi haft rangt fyrir sér.“

Viðreisn hafnaði tillögum nefndarinnar

Eftir að hafa metið gögn dómnefndarinnar var það mat dómsmálaráðherra að níu umsækjendur til viðbótar við hina 15 væru jafnhæfir og þar með á meðal hæfustu umsækjenda. Hún hafði þó áður borið upprunalegar tillögur nefndarinnar fyrir þingflokka þáverandi ríkisstjórnar, Viðreisn og Bjarta framtíð. Ljóst var að listi með nöfnum tíu karla og fimm kvenna fengi ekki brautargengi á Alþingi.

Fréttastofa RÚV greindi frá því 7. júní í fyrra að þingflokkur Viðreisnar hefði gert athugasemdir við lista nefndarinnar þar sem hann uppfyllti ekki jafnréttisskilyrði að mati flokksins. Í frétt RÚV kom fram að Hanna Katrín Friðriksson, formaður þingflokks Viðreisnar, hafði sagt á fundi þingflokksins daginn áður að listinn hefði ekki farið í gegn út af jafnréttissjónarmiðum. „Það vorum við sem rákum hana tilbaka vegna þess að við hefðum ekki hleypt fyrri listanum í gegn,“ sagði Hanna Katrín á fundinum skv. frétt RÚV. Þá er rétt að rifja upp að Andrés Ingi Jónsson, þingmaður Vinstri grænna, hafði áður sagt í umræðum á Alþingi að ef það ferli sem nú færi af stað myndi ekki skila jöfnu kynjahlutfalli „er okkur að mæta“ eins og hann orðaði það.

Það er ágætt að halda þessu til haga því bæði Hanna Katrín og Andrés Ingi greiddu atkvæði með fyrrnefndri vantrauststillögu á dómsmálaráðherra 6. mars síðastliðinn.

Dómsmálaráðherra framkvæmdi viðamikla rannsókn og lagði nýjar tillögur um skipan dómara fyrir þingið. Þá niðurstöðu sína byggði hún á málefnalegum ástæðum, þ.e. með því að auka vægi dómarareynslu eins og hún hefur ítrekað útskýrt. Tillögur ráðherra voru frábrugðnar tillögum nefndarinnar að því leyti að fjórir reyndir héraðsdómarar bættust í hóp hæfustu. Þessir fjórir höfðu ekki aðeins verið metnir hæfir af dómnefndinni vegna Landsréttar heldur einnig þegar þeir voru skipaðir héraðsdómarar á sínum tíma.

Svo vildi til að tillagan innihélt eins jafnt kynjahlutfall og hægt var að fá í 15 manna hópi; átta karla og sjö konur. Alþingi samþykkti 15 tillögur ráðherra. Alþingi var í sjálfsvald sett að gera breytingar á tillögunum, taka út nöfn, bæta öðrum við o.s.frv. en gerði það ekki.

En það voru ekki bara stjórnmálamenn sem gerðu athugasemdir við niðurstöðu nefndarinnar. Í samtali við fréttastofu RÚV í lok maí í fyrra sagði Ingibjörg Þorsteinsdóttir, þá varaformaður Dómarafélags Íslands, að dómsmálaráðherra hefði haft málefnalegar ástæður til að meta dómarareynslu umfram aðra þætti í tillögum sínum um skipan dómara við Landsrétt.

„Við gerðum athugasemdir við umsögn hæfnisnefndar þegar að hún birtist og töldum að á henni væru alvarlegir vankantar einkum með tilliti til þess að dómarar telja að það hafi verið litið alvarlega framhjá starfsreynslu þeirra og hvernig hún nýtist í störfum við hinn nýja dóm,“ sagði Ingibjörg.

Í fréttinni kom einnig fram að Gunnlaugur Claessen hefði sagt að vægi einstakra þátta (þ.m.t. dómarareynsla) hafi verið hið sama frá 2013 þegar hann tók við embætti formanns nefndarinnar, ef ekki fyrr. Þá sagði hann einnig að nefndin hefði hingað til ekki orðið vör við merkjanlega óánægju talsmanna dómara með vægi einstakra þátta. Ingibjörg taldi þessi rök þó ekki draga úr gagnrýni dómarafélagsins.

„Þessi dómnefnd hefur verið lengi og ég hef ekki séð því stað að þetta hafi verið nákvæmlega verið með þessum hætti áður en við höfum náttúrulega gert athugasemdir við niðurstöðu dómnefndar,“ sagði Ingibjörg.

Hún sagðist ekki hafa forsendur til að meta hvort ráðherra hefði látið suma einstaklinga njóta dómarareynslu sinnar umfram aðra. Hún segir hins vegar að lögmannafélagið hafi gengið of langt í gagnrýni sinni á ráðherra; málefnaleg rök hafi verið fyrir því að meta vægi dómarareynslu umfram aðra þætti.

Deilt við dómarann

Rétt er að halda því til haga að hvorki héraðsdómur né Hæstiréttur ógilti skipun dómara við Landsrétt þegar þess var krafist af þeim aðilum sem höfðuðu mál gegn ríkinu fyrir að fá ekki dómarastöðu. Þannig hefur vali dómsmálaráðherra á þeim 15 einstaklingum sem Alþingi samþykkti að skipa dómara ekki verið hnekkt fyrir dómi, enda byggði ráðherrann á málefnalegum ástæðum. Hæstiréttur taldi þó að ráðherra hefði mátt rannsaka málið betur – án þess þó að útskýra nánar í hverju sú viðbótarrannsókn átti að felast. Rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins er matskennd regla, þ.e. ekki er ljóst hvenær mál telst fullrannsakað. Hæstiréttur kveður í engu á um hvað ráðherra hefði átt að rannsaka betur.

Í dómi Hæstaréttar sátu fimm dómarar; einn hæstaréttardómari og fjórir varadómarar (sem eru handvaldir af Hæstarétti). Af þeim fjórum hafði einn aðili setið um árabil í dómnefnd um hæfni umsækjenda um dómaraembætti og annar sem varamaður. Þess má geta að engin dómnefnd um hæfni umsækjenda um dómaraembætti hefur fjallað um hæfni tveggja þessara varadómara til að sitja og dæma í Hæstarétti.

Á hverjum degi er tekist á um lagaleg ágreiningsefni fyrir dómstólum landsins. Til þess eru nú dómstólar. Hæstiréttur snýr reglulega við dómum héraðsdómstólanna og Mannréttindadómstóll Evrópu hefur dæmt íslenska ríkinu (vegna dóma Hæstaréttar) í óhag.

Í þeirri orrahríð sem gengið hefur yfir vegna embættisfærslna Sigríðar Á. Andersen dómsmálaráðherra reyta sumir hár sitt yfir því að ráðherrann hafi sagst vera ósammála niðurstöðu Hæstaréttar í málinu. Það má víst ekki.

Nú er það hins vegar svo að stjórnmálamenn og aðrir hafa áður lýst sig ósammála niðurstöðu Hæstaréttar. Í byrjun árs 2011 ógilti Hæstiréttur kosningar til stjórnlagaþings sem farið höfðu fram árið áður. Ástráður Haraldsson var þá formaður landskjörstjórnar, sem sagði af sér í kjölfar niðurstöðu Hæstaréttar. Viðbrögð þáverandi ríkisstjórnar (vinstristjórnarinnar sem sat 2009-2013) var að skipa þá aðila sem kjörnir hefðu verið ólöglega til stjórnlagaþings í það sem kallað var stjórnlagaráð og setja Ástráð aftur í landskjörstjórn.

„Þetta snýst líka um það að mínu viti hvort við séum sammála forsendunum í ákvörðun Hæstaréttar. Við erum það ekki,“ sagði Árni Þór Sigurðsson, þáverandi þingflokksformaður VG, í samtali við vefmiðilinn Pressuna í mars 2011.

Misræmi milli nefnda

Undir lok síðasta árs var komið að því að skipa í átta stöður héraðsdómara. Sigríður Á. Andersen lýsti sig vanhæfa til að fara með skipunarvald og því var Guðlaugur Þór Þórðarson utanríkisráðherra settur dómsmálaráðherra í málinu.

Guðlaugur Þór fékk fljótt að kynnast þeim vinnubrögðum sem dómnefndir um hæfni umsækjenda um dómaraembætti viðhafa.

Nefndin, sem þá var undir forystu Jakobs R. Möller hrl., skilaði tillögum sínum þar sem akkúrat átta umsækjendur voru metnir hæfastir. Settur dómsmálaráðherra óskaði eftir frekari skýringum og gögnum um málið en fékk þau svör að nefndin lyti ekki boðvaldi ráðherra. Í svo mörgum orðum var honum sagt að honum kæmi það ekki við hvernig nefndin hefði komist að þeirri niðurstöðu að einungir átta umsækjendur væru hæfir til að gegna embætti dómara. Þessi vinnubrögð Möller-nefndarinnar ríma mjög við vinnubrögð Claessen-nefndarinnar (ættarnöfn þeirra Gunnlaugs og Jakobs eru aðeins notuð hér til að greina á milli nefndanna).

Það sem er hins vegar merkilegt í þessu máli er að það hefur komið fram að Möllernefndin viðhafði önnur vinnubrögð en Claessen-nefndin þegar kom að því að meta hæfni umsækjenda. Á því hafa ekki fengist neinar haldbærar skýringar en það vekur eðlilega upp margar spurningar um vinnubrögð og mat þeirra nefnda sem meta hæfni dómara hverju sinni ef ekkert samræmi er í því hvernig þær starfa eftir reglunum sem um þær gilda.

Jakob R. Möller hélt einnig erindi á fyrrnefndum hádegisfundi lagadeildar HR. Þar sagði hann í lok erindis síns að dómsmálaráðherrum í gegnum tíðina væri ekki treystandi til að fara eftir þeim lögum sem í gildi eru um skipun dómara. Þá sagði hann berum orðum að skipunarvald ráðherra væri „fyrst og fremst formlegt“.

Það er ekki hægt að túlka þessi orð lögmannsins öðruvísi en svo að hann telji dómnefndina eina eiga að ráða því hverjir verði dómarar við dómstóla hér á landi. Fyrr í erindi sínu hafði hann blásið á og raunar gert lítið úr öllum kenningum um klíkuskap í íslensku réttarkerfi. Sem fyrr segir snýst þetta mál í grunninn um það hverjir skipa eigi dómara. Ljóst er á orðum Jakobs að ráðherra eigi lítið annað að gera en að skrifa athugasemdalaust upp á tillögur dómnefnda hverju sinni.

Klíkuskapur?

Að ráðherra dómsmála sé eingöngu ætlað að vera upp á punt við skipun dómara gengur ekki upp. Skipan dómara er stjórnarathöfn og því ber ráðherra bæði pólitíska og stjórnsýslulega ábyrgð á skipun dómara. Í núverandi fyrirkomulagi skipa sitjandi dómarar meirihluta í þeim dómnefndum sem meta hæfni annarra dómara. Með öðrum orðum; dómarar velja samstarfsmenn sína. Samkvæmt lögum er skipunarvaldið þó ekki hjá dómnefndum, en þannig hefur það þó verið í framkvæmd. Dómsmálaráðherra benti á það í ræðu sinni á Alþingi við meðferð vantrauststillögu á hendur henni að það væri ekki hægt að færa fram vantraust á andlitslausa dómnefnd um hæfni á Alþingi en það væri vissulega hægt gagnvart ráðherranum sem bæri ábyrgð á skipan dómara í landinu. Þannig að, ef draga má ráðherrann til ábyrgðar um skipan dómara er eðlilegt að hann eigi þá raunverulegt val um hæfa einstaklinga til að skipa sem dómara í landinu.

Í Hæstarétti sitja nú átta dómarar. Fimm þeirra luku embættisprófi í lögfræði frá lagadeild Háskóla Íslands á árunum 1978-1980, einn árið 1987 og tveir árið 1990. Það verður ekki sagt að lagður hafi verið rauður dregill fyrir þennan eina sem lauk prófi árið 1987.

Hér verður frekara tal um klíkuskap og dómaraelítu látið liggja á milli hluta. En það er rannsóknarefni hversu oft dómnefnd um hæfni umsækjenda um dómaraembætti – en fram til ársins 2010 lagði Hæstiréttur mat á umsækjendur um dómara við réttinn – breytti forsendum sínum um hæfni dómara á milli skipana og að sama skapi hversu tilviljanakennt starf nefndarinnar hefur verið frá árinu 2010.

Sá sem vill verða dómari á Íslandi vill þó örugglega ekki taka þá rannsókn að sér.

 

Greinin birtist í vorhefti Þjóðmála, 1. tbl. 2018.

Hægt er að kaupa áskrift að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is