Árið 1789 skrifaði Benjamin Franklin, einn af stofnendum Bandaríkjanna, bréf til franska eðlisfræðingsins Jean-Baptiste Le Roy þar sem hann lýsti yfir ánægju með nýja stjórnarskrá Bandaríkjanna sem samþykkt hafði verið árið áður. Þar sagði hann að allt útlit væri fyrir að stjórnarskráin yrði varanleg, en þó væri ekkert varanlegt í þessum heimi nema dauðinn og skattar. Franklin var að vísu ekki upphafsmaður þessa orðatiltækis, en það hefur þó óspart verið notað í rúmar tvær aldir.

Og það er full ástæða til. Dauðanum þurfum við öll að mæta einhvern tímann og skattar hafa fylgt mannkyninu nær alla tíð. Heimildir sýna að skattar voru innheimtir í Kína til forna, sem og öðrum svæðum í Asíu. Forn-Grikkir, Rómverjar og Egyptar innheimtu skatt af þegnum sínum, sem oftast var nýttur til að standa straum af hernaði og öðrum rekstri hins opinbera. Í flestum tilvikum var um að ræða einhvers konar eignarskatta en Egyptar hófu síðar að innheimta skatt af einstaka vörum, t.d. matarolíu. Skattheimtumenn fóru þá á milli húsa til að tryggja það að almenningur væri að nota alvöru matarolíu, enda bar hún skatt, en ekki eitthvert sull. Þannig að skattaeftirlit er ekki heldur nýtt af nálinni. Í Grikklandi til forna var innheimtur bæði eigna- og neysluskattur á stríðstímum en á friðartímum var skattheimtan lögð niður. Þeir sem ekki áttu gríska móður eða föður þurftu þó að greiða svokallaðan útlendingaskatt ef þeir vildu búa í Aþenu.

Sem fyrr segir var skattheimtu ætlað að standa straum af kostnaði sem féll til vegna hernaðar. Vissulega komu faraóar, keisarar og síðar konungar sem beittu hörku við aukna skattheimtu til að kosta tilgangslaus stríðsátök eða aðra drauma en hvað sem því líður hefur ríkisvaldið – í hvaða mynd sem er – beitt þegna sína ákveðinni þvingun við skattheimtu í þúsundir ára.

Skattar eru mannanna verk

En mat Franklin á dauðanum og sköttum var ekki nákvæmt. Dauðinn er eins fyrir alla, þótt vissulega beri hann að með misjöfnum hætti. Skattar eru hins vegar mannanna verk og taka því mið af því, hafa alltaf gert og munu alltaf gera.

Það var þó ekki fyrr en um aldamótin 1800 sem menn fóru að innheimta tekjuskatta á Vesturlöndum, eftir að hafa í margar aldir innheimt eignarskatta, vöruskatta eða aðra tímabundna skatta. Árið 1798 lögðu bresk stjórnvöld skatt á tekjur, sem átti að fjármagna stríð við Napóleon. William Pitt yngri, sem var hvort í senn forsætis- og fjármálaráðherra, hafði áætlað að hinn nýi skattur myndi færa breskum stjórnvöldum um 10 milljónir sterlingspunda en þegar skatturinn var gerður upp árið 1799 kom í ljós að tekjurnar voru aðeins um sex milljónir punda. Hann hafði þó lækkað skatta á vörur á borð við tóbak, áfengi og te, en allt var þetta algengur smyglvarningur. Sökum lægri skatta fóru innflytjendur að gefa upp vörumagn sem færði ríkinu um tvær milljónir punda í auknar tekjur. Af því má draga lærdóm.

Tekjuskatturinn var afnuminn árið 1816 og bresk stjórnvöld samþykktu að hann yrði aðeins lagður á aftur ef til stríðsátaka kæmi. Til að sýna viljann í verki voru skattauppgjör síðustu ára brennd á báli. Tekjuskattur var þó lagður aftur á um miðja 19. öld. Þar var um að ræða 3% tekjuskatt á hæstu tekjur. Síðan þá hefur hann tekið margvíslegum breytingum sem ekki verða raktar í smáatriðum hér.

Ríkið beitir valdi

Handan Atlantshafsins, í Bandaríkjunum, voru menn jafnframt skeptískir á skattheimtu enda mátti upphaflega rekja uppreisnina gegn yfirráðum Breta á svæðinu til skattheimtu þeirra síðarnefndu. Bretar höfðu lagt vöruskatt á vinsælar neysluvörur (s.s. áfengi, tóbak, te og sykur) auk þess sem þeir lögðu svokallað stimpilgjald á alla opinbera pappíra og dagblöð. Við stofnun Bandaríkjanna árið 1776 var bannað að innheimta beina skatta (tekjuskatt) skv. stjórnarskrá. Ríkið þurfti því að afla sér tekna með öðrum hætti og hélt því áfram að skattleggja fyrrnefndar vörur.

Á árunum 1791-1794 gerði hópur bænda í Pennsylvaníu hins vegar uppreisn, sem síðar var kölluð Viskíuppreisnin, og mótmæltu hárri skattlagningu á viskí með því að hrekja skattheimtumenn á brott og brenna hús þeirra. Bandaríska þingið, sem vildi vernda skattheimtumenn en um leið verja rétt sinn til að innheimta skatt, mætti uppreisnarmönnunum með hervaldi. Þetta var í fyrsta sinn sem lýðræðisríki beitti valdi sínu gegn eigin borgurum til að innheimta skatt.

Það var ekki fyrr en í borgarastyrjöldinni um miðja nítjándu öld (þrælastríðinu) sem tekjuskattur var tekinn upp að hluta til (Revenue Act of 1861) til að fjármagna stríðsrekstur hins opinbera. Þeir sem öfluðu meira en 800 Bandaríkjadala á ári þurftu að greiða 3% tekjuskatt. Þannig var lagður grunnur að tekjuskattskerfinu vestanhafs. Í kjölfarið var sett á fót sérstakt embætti til að innheimta skatta (Internal Revenue Service, IRS) sem starfar enn þann dag í dag.

Árið 1895 úrskurðaði Hæstiréttur Bandaríkjanna þó að flatur tekjuskattur gengi gegn stjórnarskrá landsins. Tæpum 20 árum síðar, árið 1913, samþykktu báðar deildir Bandaríkjaþings hins vegar 16. viðauka stjórnarskrárinnar, sem heimilaði beina skattheimtu, tekjuskatt. Tekjuskattur var lagður á einstaklinga sem þénuðu yfir 3.000 Bandaríkjadali á ári og snerti þannig aðeins 1% þjóðarinnar. Í framhjáhlaupi má nefna að upphaflega var skatturinn lagður á „löglegar tekjur“ en síðar var lögunum breytt og orðið „löglegar“ fjarlægt, sem gaf saksóknurum færi á að gera atlögu að þekktum glæpamönnum, t.d. Al Capone sem sakfelldur var fyrir skattsvik.

Síðan þá hefur tekjuskattur vestanhafs hækkað smátt og smátt og viðmiðin að skattstofni lækkað. Tekjuskattur hækkaði strax í fyrri heimsstyrjöld, umtalsvert í kjölfar New Deal stefnu Roosevelts forseta og aftur í síðari heimsstyrjöldinni. Árið 1945 voru rúmlega 10% Bandaríkjamanna farin að greiða að meðaltali um 30% tekjuskatt. Líkt og í Bretlandi hefur hann hækkað jafnt og þétt síðan þá og ekkert vestrænt lýðræðisríki innheimtir minna en tveggja stafa prósentutölu af allri innkomu.

Skattar hækka

Þessi upprifjun á skattheimtu, bæði til forna og síðar í hinum vestræna heimi, hefur þann gegnumgangandi þráð að skattheimtu var oftast ætlað að standa undir kostnaði við hernað og eftir tilvikum grunnrekstur hins opinbera. Með rökum mætti halda því fram að skattar hafi átt að fjármagna nauðsynlegan rekstur ríkisins, þótt deila megi um hversu mikilvæg stríð og átök fyrir alda voru.

Viðhorf stofnenda Bandaríkjanna gagnvart skattheimtu og þegnum landsins var að mörgu leyti til fyrirmyndar. Það þótti ekki sjálfsagður hlutur að skattleggja tekjur manna. Það var í raun ekki fyrr en árið 1913, þegar stjórnarskrá Bandaríkjanna var sem fyrr segir breytt í þeim tilgangi að innheimta tekjuskatt, sem ríkið fór að innheimta aukinn skatt í þeim tilgangi að standa undir kostnaði við stækkandi ríkisvald sem ekki stóð í hernaði. Það var síðan í kjölfar fyrrnefndar New Deal stefnu Roosevelts forseta, sem ríkið fór að hækka skatta í þeim tilgangi að fjármagna einstaka verkefni stjórnmálamanna. Ekki hefur verið aftur snúið, hvorki í Bandaríkjunum né á Vesturlöndum öllum.

Þó að á það hafi verið minnst hér að framan er rétt að rifja aftur upp að tekjuskattur var, bæði í Bretlandi og Bandaríkjunum, eingöngu lagður á tekjuhærri einstaklinga. Í Bandaríkjunum var það upphaflega aðeins 1% launamanna, þeir allra launahæstu. Það hafði þó ekkert með tekjujöfnun að gera, heldur litu stjórnvöld beggja megin Atlantshafsins þannig á að aðeins tekjuhæstu einstaklingarnir hefðu í raun efni á því að greiða skatt af launum sínum. Höfundi er ekki kunnugt um að nokkur önnur sjónarmið hafi ráðið þar ferðinni.

Allt tal um tekjujöfnun og aðrar leiðir til að nýta skatta í aðra þætti en tekjuöflun kom síðar og sýnir að það er engin bremsa á ríkisvaldinu þegar kemur að því að skattleggja almenning og fyrirtæki.

Ríkið vinnur alltaf

Umræðan um skatta og skattheimtu er allt önnur í dag. Nærtækast er að horfa hingað til lands, til að sjá hvernig stjórnmálamenn ræða um skatta og skattgreiðendur. Nú þykir sjálfsagður hlutur að ræða um skatta sem eitthvað allt annað en tekjuöflun fyrir ríkið til að sinna helstu verkefnum sínum. Skattar eru orðnir að verkfæri til jöfnunar á ýmsum sviðum, menn tala um beitingu skatta til að breyta hegðunarmynstri einstaklinga, skattar eru búnir til í refsingarskyni og þannig mætti áfram telja.

Það sorglegasta er að stjórnmálin (þ.e. stjórnmálamennirnir) bera enga virðingu fyrir þegnum landsins hvað þetta varðar. Skattar eru orðnir að einu helsta verkfæri, jafnvel vopni, ríkisins til að berja þegnana til hlýðni við réttlætiskennd stjórnmálanna. Það sama gildir um embættismenn, sem líta á skattgreiðendur sem óþreytandi uppsprettu tekna fyrir ríkisvaldið.

Enn verra er tal bæði stjórnmálamanna og embættismanna þegar þeir tala um skattgreiðendur sem tekjustofna, sem þeir gera iðulega. Það er talað um að fullnýta tekjustofnana og ef það er ekki gert er það kallað afsláttur eða undanþága.

Umræðan um aukið hlutverk hins opinbera vill einnig leiða til þess að þeir sem taka þátt í henni – og þá helst þeir sem tala fyrir auknum umsvifum hins opinbera – ala oft á lágum hvötum (t.d. öfund) og vilja beita skattkerfinu óspart til að koma stefnu sinni í framkvæmd. Þess mátti sjá dæmi fyrir kosningarnar sl. haust. Í október sl. sagði Katrín Jakobsdóttir, núverandi forsætisráðherra, að síðustu tvær ríkisstjórnir hefðu „afsalað“ ríkinu ákveðnum tekjum með því að lækka veiðigjöld og láta auðlegðarskattinn renna sitt skeið (sem reyndar var ákvörðun síðustu vinstristjórnar). Þessi rök duga þó oftast í þeim tilgangi að auka umsvif hins opinbera, stækka eftirlitsiðnaðinn, auka afskipti ríkisins af daglegu lífi okkar, hækka skatta, setja á fót nýjar stofnanir o.s.frv.

Niðurstaðan verður sú að hið opinbera vinnur alltaf. Skattalækkanir heyra nú til algjörra undantekninga og enginn flokkur berst fyrir hönd skattgreiðenda, ekki einu sinni Sjálfstæðisflokkurinn. Það mátti svo sem ekki búast við miklu í stjórnarsamstarfi við Vinstri græn, en við yfirlestur hins langa og innihaldssnauða stjórnarsáttmála virðist þó vera að Sjálfstæðisflokkurinn hafi ekki fengið neinu framgengt í skattamálum, hafi hann á annað borð reynt. Þó hefur verið boðað að tryggingargjald kunni að lækka, en það verður þá einhver tæknileg úrlausn sem kann að koma til við inngrip ríkisins við gerð kjarasamninga. Þeir skattar sem skipta almenning mestu máli, tekjuskattur og virðisaukaskattur, munu að óbreyttu standa í stað. Þá má nefna að enginn hefur boðað lækkun útsvars eða fasteignagjalda í aðdraganda komandi sveitastjórnarkosninga.

Tilfinningin er sú að embættismennirnir í fjármálaráðuneytinu ráði ferðinni þegar kemur að skattamálum. Skattar munu aldrei lækka nema sú aðgerð sé drifin áfram af hugsjón stjórnmálamanna. Það er því þeirra hlutverk að spyrna við fótum og láta til sín taka, ekki síst í skattamálum.

Höfundur er ritstjóri Þjóðmála.

Greinin birtist í vorhefti Þjóðmála, 1. tbl. 2018.