Haustið 2008 vofðu óveðursský yfir alþjóðlegum fjármálamörkuðum og átti efnahagslegra afleiðinga þess eftir að gæta víða um heim árin á eftir. Árin á undan flæddi lánsfé yfir markaðina og gátu fyrirtæki tekið lán á hagstæðum kjörum. Mörg fyrirtæki heims nýttu sér þessar aðstæður til vaxtar og voru íslensku bankarnir þar ekki undanskildir.

Hin alþjóðlega krísa, þegar skrúfað var fyrir krana hinnar hagstæðu fjármögnunar, hafði heilmikil áhrif hér á landi með falli bankanna þriggja sem ekki gátu endurfjármagnað skuldir sínar haustið 2008 eftir fall Lehmanbankans í september sama ár.

Alþjóðleg lánshæfismatsfyrirtæki höfðu nokkru áður gefið íslensku bönkunum hæstu einkunn. Rykið sem þyrlaðist upp við fall bankanna var lengi að setjast og var staðan ekki að fullu ljós fyrr en árið 2015. Á tímabili var efnahagslegu sjálfstæði landsins teflt í hættu en þegar upp var staðið tókst hins vegar svo vel til við efnahagslega endurreisn Íslands að niðurstöðunni er líkt við afrek.

Sá árangur var engin tilviljun. Hann náðist með margvíslegum og stefnumiðuðum aðgerðum yfir nokkur ár, meðal annars með setningu neyðarlaga, með innleiðingu fjármagnshafta í nóvember 2008, með baráttu grasrótarsamtaka og stjórnmálamanna sem á endanum leiddi til þess að dómstólar skáru úr um ágreiningsmál tengd Icesave-reikningunum og vísuðu þar kröfum breskra og hollenskra stjórnvalda á bug, með endurskipulagningu skulda heimila með Leiðréttingunni og með skýrri stefnumörkun, sem leiddi til trúverðugrar áætlunar um losun fjármagnshafta, sem skilaði einstökum árangri í alþjóðlegri fjármálasögu að mati lögmannsins Lee C. Buchheit, ráðgjafa íslenskra stjórnvalda í málinu. Þegar upp var staðið hagnaðist ríkissjóður um sem nemur 9% af vergri landsframleiðslu að mati Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og munar þar miklu um stöðugleikaframlögin. Margt má læra af og hér verða nefnd nokkur dæmi.

Ríkisvæðum ekki skuldir

Seðlabankastjóri lýsti því yfir í viðtali í október 2008 að ekki kæmi til greina að greiða skuldir óreiðumanna. Fyrir fall bankanna var sú stefna mótuð að ríkisvæða ekki skuldir einkaaðila (e. ring-fence the sovereign). Neyðarlögin voru viðbragð í þeim anda þar sem innstæður voru gerðar að forgangskröfu, en það var forsenda þess að Icesave-reikningarnir voru greiddir að fullu án aðkomu ríkisins. Nýir bankar voru stofnaðir og innstæður og innlendar eignir fluttar þangað úr föllnu bönkunum.

Þessi stefnumótun, um að taka ekki á sig skuldir einkaaðila, reyndist farsæl og dæmi um óvenjuleg en skynsamleg viðbrögð. Óvenjuleg með hliðsjón af því að önnur ríki fóru þá leið að bjarga bönkum eða taka á sig aðrar skuldbindingar og koma með því móti í veg fyrir frekari röskun á mörkuðum.

Traustar upplýsingar forsenda ígrundaðra ákvarðana

Það segir sína sögu að í haftalosunaráætlun stjórnvalda frá árinu 2011 voru slitabúin ekki nefnd, en þau reyndust vera stærsta einstaka vandamálið við losun hafta. Ástæða þess er einföld. Stjórnvöldum varð ekki ljóst fyrr en árið 2012 að slitabúin myndu skapa vanda við losun hafta yrði ekkert að gert. Breyta þurfti lögum í byrjun árs 2012 þar sem slitabúin voru felld undir höftin en áður höfðu þau verið undanþegin þeim.

Í lok árs 2012 kom Júpíter-minnisblaðið út, en þar var endurmat á erlendri stöðu þjóðarbúsins, samið af áhugamönnum úti í bæ, þar á meðal greinarhöfundi. Meðal annars var fjallað um það að skuldaskil slitabúanna myndu skapa mun meiri vanda en áður var talið. Þarna varð stærðargráða vandans ljós.

Í Júpíter-minnisblaðinu var einnig fjallað um svokallaða gjaldþrotaleið, en það var leið að því markmiði að tryggja sem best hagsmuni almennings á Íslandi, nokkuð sem átti eftir að koma við sögu í alþingiskosningunum vorið 2013. Þegar Júpíter-minnisblaðið kom út höfðu kröfuhafar Glitnis og Kaupþings gert frumvarp að nauðasamningi og biðu staðfestingar Seðlabankans í von um að geta lokið nauðasamningi. Með umfjöllun um endurmat á erlendri stöðu þjóðarbúsins og aðferðafræði kröfuhafa, einkum erlendra vogunarsjóða, kom Júpíter-minnisblaðið í veg fyrir nauðasamninga Glitnis og Kaupþings haustið 2012. Stjórnvöld höfðu einfaldlega ekki traustar upplýsingar til að styðja við ákvarðanatöku.

Á undanförnum áratug hefur komið í ljós að söfnun og úrvinnslu upplýsinga hjá íslenskum stjórnvöldum var ekki háttað eins og best varð á kosið á þessum tíma. Með aðstoð Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er staðan mun betri nú en áður.

Rykið sem þyrlaðist upp við fall bankanna var lengi að setjast. Nokkur ár tók að gera greiningar á erlendri stöðu þjóðarbúsins og á greiðslujöfnuði, sem þurfti til við losun fjármagnshafta.

Fyrsta ítarlega greiðslujafnaðargreiningin var gerð árið 2014, en aðferðafræðin hafði þá verið þróuð í samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Endanleg greining á greiðslujafnaðaráhrifum af skuldaskilum föllnu bankanna lá fyrir snemma árs 2015, rúmum sex árum eftir að fjármagnshöft voru sett á.

Kylfan og gulrótin

Fljótlega eftir fall bankanna varð ljóst að staða Íslands væri án fordæma. Það fé sem fast var innan hafta var mun meira, sem hlutfall af landsframleiðslu, en þekkst hafði í öðrum löndum sem upplifað höfðu greiðslujafnaðarvanda og neyðst til að innleiða fjármagnshöft. Samanlagt var fall bankanna annað stærsta gjaldþrot fyrirtækis í heiminum samkvæmt lánshæfismatsfyrirtækinu Moody‘s. Þessi fordæmalausa staða kallaði á óhefðbundnar aðgerðir. Aðgerðir sem ekki höfðu verið reyndar annars staðar og voru ekki hluti af verkfærakistu alþjóðasamfélagsins. Viðbrögð við falli bankanna voru óhefðbundin og má nefna setningu neyðarlaganna og fjármagnshöftin sem dæmi um það.

Framan af var reynt að beita hefðbundnum viðurkenndum aðferðum við lausn mála og má nefna Icesave-samninga sem dæmi um það. Hin hefðbundnu ráð áttu hins vegar ekki við í hinum óvenjulegu aðstæðum.

Stöðugleikaskilyrðin og stöðugleikaskattur sem kynnt voru opinberlega í júní 2015 voru sannarlega óhefðbundnar aðgerðir. Stöðugleikaskilyrðin voru þrjú talsins. Í fyrsta lagi voru bein framlög til ríkissjóðs, svokölluð stöðugleikaframlög. Í öðru lagi þurftu föllnu bankarnir að fjármagna nýju bankana í erlendum myntum til langs tíma, en það var mikilvægt til að fjármagna mögulegt útflæði við losun hafta. Í þriðja lagi þurfti að greiða til baka það fé sem hið opinbera hafði lánað nýju bönkunum við stofnun þeirra árið 2008.

Með þessum aðgerðum má segja að hjálpardekkin hafi verið tekin af fjármálakerfinu. Í viðtali við DV árið 2016 sagði Lee C. Buchheit að framsal eigna til ríkisins upp á hundruð milljarða væri einstakt tilfelli og að niðurstaðan væri fordæmalaus í alþjóðlegri fjármálasögu. Stöðugleikaframlögin námu um 20% af landsframleiðslu og stöðugleikaskilyrðin þrjú skiluðu ávinningi fyrir þjóðarbúið langt umfram það. Afrakstur ríkissjóðs og Seðlabanka nemur hátt í 600 milljörðum króna nú þegar en fyrstu hugmyndir kröfuhafa voru samtals upp á um 150 milljarða.

Viðsnúningurinn lét ekki á sér standa. Erlend staða þjóðarbúsins fór úr því að vera neikvæð um nærri 8.000 milljarða króna í að vera jákvæð um 10% af landsframleiðslu, í fyrsta sinn síðan mælingar hófust og mögulega í fyrsta sinn síðan land var numið árið 874.

Pólitísk stefna er forsenda árangurs

Skýr sýn stjórnmálamanna og áræðni við að reka mál áfram hefur mikið um árangurinn að segja. Í upphafi voru viðbrögð við falli bankanna óhefðbundin en skynsamleg eins og rakið hefur verið. Eftir það var reynt að beita hefðbundnum aðferðum við endurreisn efnahagskerfisins. Slíkt bar ekki árangur. Icesave-málið fór að lokum í óhefðbundinn farveg, skuldir heimila voru leiðréttar á óhefðbundinn hátt og losun hafta var óhefðbundin. Skýr pólitísk sýn var á markmið og aðferðafræði.

Í aðdraganda alþingiskosninga árið 2013 birtist skýr sýn um hvernig taka þyrfti á vanda skuldsettra heimila með því að leiðrétta verðtryggðar skuldir. Reikninginn skyldi senda til slitabúanna. Í nóvember 2013, hálfu ári eftir að ný ríkisstjórn tók við völdum, var Leiðréttingin kynnt. Á þessum stutta tíma tókst að finna lausn málsins, sem var svo útfærð nánar mánuðina á eftir.

Í almennri umræðu voru ýmsar leiðir til umræðu en stundum gleymdist það meginmarkmið við losun hafta að hagsmunir almennings á Íslandi skyldu sem best tryggðir og stöðugleika ekki ógnað. Yfirlýsingar ráðherra eftir kosningarnar árið 2013 um að fullveldisrétturinn yrði nýttur voru til marks um að gengið yrði eins langt og hægt væri til að tryggja hagsmuni almennings á Íslandi. Þær yfirlýsingar gáfu tóninn um markmiðin en leiðirnar að þeim markmiðum voru í mótun fram til ársins 2015. Sýnin var skýr.

Aðkoma heimamanna gerði gæfumun

Aðstæður á hverjum stað eru ólíkar. Erlendir sérfræðingar sem koma að málum á vegum alþjóðastofnana á borð við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn eða aðrir ráðgjafar búa jafnan yfir mikilli reynslu á sínu sviði og þekkja hvaða stefnumiðuðu aðgerðum hefur verið beitt við efnahagslega endurreisn í öðrum löndum. Á því byggja ráðleggingar þeirra og yfirleitt ráðleggur ráðgjafi að semja, því þannig er málið leyst til skemmri tíma litið. Þannig er málið hins vegar ekki endilega leyst á besta mögulega hátt til lengri tíma litið, þar sem ávallt þarf að huga að sjálfbærni þjóðarbús, ríkisfjármála og fjárhagsstöðu heimila.

InDefence voru grasrótarsamtök, hópur sjálfboðaliða sem var stofnaður skömmu eftir fall bankanna til að mótmæla þeirri ákvörðun breskra yfirvalda að beita hryðjuverkalögum gegn íslenskum hagsmunum og til að koma málstað Íslands á framfæri erlendis, nokkuð sem hópnum þótti íslensk stjórnvöld eiga að geta sinnt betur. Yfir 83 þúsund undirskriftum var safnað um málstaðinn og voru þær afhentar í breska þinginu í mars 2009. Sumarið 2009 hófst barátta hópsins gegn Icesave-samningi Svavars Gestssonar og 2. janúar 2010 afhenti hópurinn forseta Íslands áskorun 56 þúsund einstaklinga um að synja Icesave-lögunum staðfestingar, sem var metfjöldi. Forsetinn synjaði lögunum staðfestingar nokkrum dögum síðar. Barátta InDefencehópsins og annarra skilaði að lokum því að EFTA-dómstóllinn úrskurðaði síðar í málinu, Íslandi í vil. Þegar upp var staðið var krafa breskra og hollenskra stjórnvalda ekki á rökum reist.

Væntingar stór hluti batans

Fjöldi heimila stóð frammi fyrir skuldavanda eftir fall bankanna og ýmis úrræði voru kynnt til sögunnar til að höggva á hnútinn. Það var svo árið 2013 þegar Leiðréttingin var kynnt til sögunnar, en hún var almenn efnahagsaðgerð sem miðaði að því að rjúfa efnahagslega kyrrstöðu, auka hagvöxt og hvetja til aukinnar fjárfestingar í íbúðarhúsnæði. Með þessu var áralöngu óvissuástandi aflétt og aftur var hægt að gera áætlanir.

Ekki mátti búast við efnahagslegum viðsnúningi fyrr en stærstu málin voru frá. Endurskipulagning á skuldum fyrirtækja og heimila, Icesave-málið og losun fjármagnshafta og skuldaskil slitabúanna. Óvissa dregur úr ákvarðanatöku og því var nauðsynlegt að endurskipuleggja skuldir fyrirtækja og heimila til að koma á eðlilegu ástandi. Óvissa um losun fjármagnshafta fólst meðal annars í ótta um mikið útflæði fjármagns sem myndi leiða til gengisfellingar með tilheyrandi verðbólgu. Þetta undirstrikar það að þó að Icesave-málið hefði verið leyst á fyrri stigum hefði það engu breytt um framvindu efnahagsmála. Óvissan sem vofði yfir vegna skulda fyrirtækja og heimila og vegna slitabúanna vó þyngra.

Í þessu samhengi má hugleiða hver staðan væri ef kröfuhafarnir hefðu ekki samþykkt stöðugleikaskilyrðin heldur hefðu gert ágreining um stöðugleikaskattinn. Líklegt er að það mál væri ekki enn til lykta leitt. Óvissuástand hefði þannig dregist á langinn og hinni efnahagslegu endurreisn hefði seinkað um nokkur ár. Væntingar hefðu þá verið á neikvæðari veg.

Niðurlag

Skuldastaða ríkissjóðs var mun betri en ella því skuldir voru ekki ríkisvæddar. Þar með varð endurreisn efnahagskerfisins mun hraðari og niðurstaðan hagfelldari. Traustar upplýsingar studdu við ígrundaða ákvarðanatöku og ruddu þannig brautina að heimatilbúnum lausnum sem stóðust þau alþjóðlegu viðmið sem þurfti til þar sem vandinn var án fordæma. Með skýrri pólitískri sýn og eignarhaldi var unnt að klára flókin viðfangsefni á skömmum tíma. Slíkt gaf tiltrú, hafði áhrif á væntingar og flýtti þannig hinni efnahagslegu endurreisn.

Það er merkilegt að slitabúin voru gerð upp án neinna eftirmála. Fall bankanna þriggjasamanlagt var annað stærsta gjaldþrot sögunnar samkvæmt Moody‘s. Fjöldi kröfuhafa hljóp á tugum þúsunda og stöðugleika- skilyrðin voru án fordæma í alþjóðlegri fjármálasögu að mati Lee C. Buchheit. Að sama skapi er áhugavert að ekkert dómsmál varð vegna Leiðréttingarinnar en málið snerti þorra heimila landsins. Það er góður árangur.

Höfundur er fyrrverandi varaformaður framkvæmdahóps stjórnvalda um losun fjármagnshafta og fyrrverandi formaður sérfræðingahóps um skuldavanda heimilanna.

 

– Greinin birtist í hausthefti Þjóðmála, 3. tbl. 2018, sem hluti af greinarflokk í tilefni þess að áratugur er liðinn frá falli bankanna. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.