Innviðir eru þess eðlis að ef þeir eru traustir þá tökum við ekki eftir þeim eða öllu heldur göngum að þeim sem sjálfsögðum hlut. Afleiðingarnar blasa hins vegar við okkur ef innviðirnir bregðast. Þannig erum við reglulega minnt á mikilvægi traustra innviða. Innviðir landsins eru að stóru leyti byggðir upp af hinu opinbera og munar þar mest um samgöngu- og orkuinnviði.

Undanfarinn áratug eða svo hafa innviðir landsins setið á hakanum og fjármagni varið í önnur málefni. Afleiðingar þessa eru reglulegt fréttaefni og með þessu hefur skuldum verið velt á komandi kynslóðir. Ljóst er að stórátak þarf til að koma innviðum landsins í ásættanlegt horf og þar ætti hið opinbera að horfa til einkaaðila í meira mæli.

Aukin lífsgæði

Samkeppnishæfni er nokkurs konar heimsmeistaramót þjóða í lífsgæðum. Þeim mun meiri sem samkeppnishæfnin er, þeim mun meiri verðmæti verða til og þar af leiðandi verður meira til skiptanna. Þannig aukast lífsgæði landsmanna. Landið verður eftirsóttara til búsetu og atvinnurekstrar. Samkeppnishæfni er náskyld framleiðni sem stendur á fjórum meginstoðum sem eru menntun, efnislegir innviðir, nýsköpun og starfsumhverfi fyrirtækja. Menntun eða mannauður snýst um að iðnaður geti fengið starfsfólk með rétta hæfni til að takast á við þau verkefni sem þarf að leysa af hendi. Nýsköpun færir ekki eingöngu forskot í samkeppni heldur leysir hún samfélagslega mikilvægar áskoranir. Hvert og eitt ríki skapar fyrirtækjum starfsumhverfi með löggjöf sem getur verið hvetjandi til rekstrar eða íþyngjandi og hefur þannig bein áhrif á samkeppnishæfnina.

Daglegt líf er óhugsandi án traustra innviða og er virði þeirra fyrir samfélagið mun meira en stofnkostnaður þeirra gefur til kynna. Afleiðingar mikils óveðurs í desember 2019 minna á þetta þegar rafmagnslaust var svo dögum skipti víða um land. Helstu útflutningsgreinar reiða sig á innviði landsins, ferðamenn koma til landsins með flugi og aka um vegi landsins, sjávarafla er landað við hafnir landsins og honum svo ekið um vegi landsins og sendur út sjóleiðis eða með flugi og iðnaður reiðir sig á raforku. Þá er hið opinbera umsvifamikið í heilbrigðis- og menntamálum og rekur fjölmargar fasteignir svo þeim sé kleift að sinna þeim verkefnum. Það er því mikið í húfi að innviðir séu traustir.

Brýn þörf á uppbyggingu innviða

Uppsöfnuð viðhaldsþörf á innviðum sem eru á ábyrgð hins opinbera nemur 382 milljörðum króna samkvæmt skýrslu Samtaka iðnaðarins og Félags ráðgjafarverkfræðinga sem kom út haustið 2017. Enginn þáttur innviða var talinn geta fullkomlega sinnt sínu hlutverki og heilt yfir var ástandseinkunn innviða landsins 3 af 5 sem þýðir að staða innviðanna er að meðaltali viðunandi en ekki góð. Einkunnin gefur til kynna að búast megi við umtalsverðu viðhaldi til þess að halda uppi starfsemi þessara þátta innviða og að nauðsynlegt sé að fjárfesta í þeim svo þeir geti almennilega sinnt hlutverki sínu. Þar kom einnig fram að miðað við þáverandi áætlanir um fjárfestingar yrði staðan ekki betri að tíu árum liðnum. Mun meira þyrfti til. OECD tók undir þetta í nýlegri greiningu sinni á íslensku efnahagslífi og sagði innviði landsins komna að þolmörkum.

Skuld framtíðar

Öllum er ljóst að innviðir landsins hafa verið vanræktir um margra ára skeið. Það er freistandi fyrir stjórnvöld að draga úr fjárfestingum og forgangsraða fjármunum í rekstur þegar illa árar og þannig var með réttu eða röngu forgangsraðað í ríkisrekstrinum hér á landi eftir alþjóðlega fjármálaáfallið 2008. Framlög til vegamála voru í sögulegu lágmarki þessi ár og eru raunar enn sem hlutfall af landsframleiðslu. Reglulega berast fréttir af bágu ástandi fasteigna hins opinbera. Rífa þurfti skólabyggingu í Kópavogi og loka þurfti skóla í Fossvogi vegna myglu.

Samvinnuleið í strjálbýlu landi

Ísland er strjálbýlt land þar sem verðmætasköpun hefur byggst á landsins gæðum. Slíkt útheimtir umtalsverða fjárfestingu í innviðum, meiri en ella. Það sést glöggt þegar virði innviða er skoðað í alþjóðlegu samhengi. Endurstofnvirði innviða hér á landi var metið um 3.500 milljarðar eða 138% af landsframleiðslu þegar innviðaskýrslan kom út árið 2017. Það var á þeim tíma litlu minna en heildareignir lífeyrissjóðanna. Aðeins Japan og Noregur hafa fjárfest meira en Ísland í innviðum sem hlutfall af landsframleiðslu en önnur ríki eru talsvert langt á eftir. Höfum það hugfast að þetta eru fjárfestingar hins opinbera. Í sumum tilvikum er greitt fyrir notkun innviðanna eins og í tilviki raforku og flugvalla en annars er ekki greitt sérstaklega fyrir notkun þeirra eins og raunin er með vegakerfið.

Samvinnuleið flýtir framkvæmdum

Með samvinnuleið (e. public private partnership eða PPP) vinna einkaaðilar með hinu opinbera að uppbyggingu innviða. Fjölmörg dæmi eru um vel heppnuð verkefni víða um heim þar sem samvinnuleiðin var nýtt. Hér á landi má nefna Hvalfjarðargöngin sem Spölur byggði og rak. Erlendis þekkjast slík verkefni á sviði vegaframkvæmda, flugvalla, raforku og fasteigna svo dæmi séu tekin. Samvinnuleið er langtímasamningur einkaaðila og hins opinbera þar sem einkaaðili sinnir þjónustu sem opinber aðili hefur að jafnaði sinnt. Einkaaðilinn ber verulegan hluta áhættu og stjórnunar verkefnisins.

Með samvinnuleið taka einkaaðilar á sig áhættu gegn gjaldi, hið opinbera bindur ekki sjálft fé í innviðunum og getur því nýtt fjármuni sína í annað. Rannsóknir hafa sýnt að slíkar innviðafjárfestingar standast frekar tíma- og kostnaðaráætlanir og viðhaldi er að jafnaði betur sinnt. Á móti kemur að fjármagnskostnaður einkaaðila er yfirleitt hærri en fjármagnskostnaður hins opinbera auk þess sem hið opinbera tekur á sig mótaðilaáhættu. Þá er minni sveigjanleiki eftir að samningur er kominn á.

Ýmsar útfærslur

Samvinnuleið er ekki ein tiltekin leið heldur eru á henni margar útfærslur. Helstu þættir sem slíkur langtímasamningur fjallar um eru eftirfarandi:

• Hönnun • Framkvæmdir • Fjármögnun • Viðhald • Rekstur

Samningur er gerður til langs tíma, t.d. 20 ára. Þar með fara hagsmunir saman þar sem hönnun og framkvæmdir þurfa að standast tímans tönn og lágmarka viðhald og rekstrarkostnað á samningstímanum. Í þessu er innbyggður hvati til nýsköpunar til að útfæra lausnir sem draga úr kostnaði til lengri tíma litið án þess að draga úr gæðum.

Útfærsla samninga skiptir meginmáli. Eins vel og samvinnuleiðin getur reynst eru vissulega til dæmi um hið gagnstæða. Af þeim dæmum má læra en þau eiga ekki að fæla frá. Í upphafi þarf endinn að skoða og því þarf að taka afstöðu til grundvallarþátta eins og eignarhalds að loknum samningstíma.

Sem fyrr segir er minni sveigjanleiki eftir að samningi hefur verið komið á þannig að undirbúning þarf að vanda sérstaklega vel.

Forgangsröðun verkefna

Fjárfestingar í samgönguinnviðum eru skilgreindar í samgönguáætlun stjórnvalda, annars vegar til fimm ára og hins vegar til 15 ára. Þessar áætlanir segja til um forgangsröðun verkefna en hún er að miklu leyti pólitísk frekar en að byggjast á svokölluðum kostnaðar-ábatagreiningum þar sem litið væri á framkvæmdir sem fjárfestingar og þeim forgangsraðað eftir þjóðhagslegri arðsemi.

Aðra þætti þarf einnig að vega og meta eins og öryggi vegfarenda og mikilvægi innviða út frá útflutningsgreinum. Með samvinnuleið fæst náttúruleg forgangsröðun því ef verkefni er ekki ábatasamt er ekki ráðist í það. Þau verkefni sem eru ábatasömust eru framkvæmd fyrst.

Opnað á samvinnuleið

Haustið 2019 kom fram frumvarp í samráðsgátt stjórnvalda um samvinnuleið við vegagerð. Þar er Vegagerðinni veitt heimild til að gera samning við einkaaðila um samgönguframkvæmdir og nær heimildin til sex verkefna. Þau eru brú á Ölfusá á hringveginum, vegarkafli á hringveginum um Hornafjarðarfljót, Axarvegur, hringvegur um Mýrdal og jarðgöng í Reynisfjalli, Sundabraut og tvöföldun Hvalfjarðarganga. Verði frumvarpið að lögum verður heimilt að kosta slík verkefni með gjaldtöku af umferð og verða mannvirkin eign ríkisins við lok samningstíma án sérstaks endurgjalds.

Þarna er mótuð umgjörð um samvinnuleið í vegagerð, ábatasamir vegarkaflar eru byggðir upp og ríkissjóður getur nýtt takmarkaða fjármuni í aðrar framkvæmdir sem verður þá ráðist í fyrr en ella.

Samkeppni er mikilvægt stef í þessari stefnumörkun. Þessi sex verkefni sem heimilt verður að ráðast í með samvinnuleið stytta vegalengdir og spara þannig tíma og fjármuni. Vegfarendur hafa jafnframt val um aðrar leiðir og því er skýr samkeppni þar sem valið stendur á milli þess að greiða fyrir tímasparnað eða fara eldri leið sem jafnframt er lengri og tímafrekari en ekki þarf að greiða fyrir. Þetta þekkja landsmenn vel í Hvalfirði þar sem ótvíræður ávinningur er af því að greiða gjald fyrir að aka um Hvalfjarðargöng. Forsenda þess að einkaaðilar sjái sér hag í slíkum samvinnuverkefnum er að ábati vegfarenda sé til staðar þannig að verkefnið sé arðbært.

Önnur lögmál

Umferðartafir á höfuðborgarsvæðinu hafa aukist um hátt í 50% á fáeinum árum sé miðað við ferðatíma á annatíma. Árið 2012 var undirritað samkomulag af hálfu innanríkisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, Vegagerðarinnar og Samtaka sveitarfélaga um eflingu almenningssamgangna og frestun á stórum vegaframkvæmdum á höfuðborgarsvæðinu. Nær engar vegaframkvæmdir hafa átt sér stað á höfuðborgarsvæðinu frá þeim tíma og fjármagni varið í meira mæli í almenningssamgöngur. Samkomulagið virðist þó ekki hafa borið ávöxt en hlutdeild fjölskyldubílsins hefur aukist til muna á þessu tímabili þvert á fyrirætlanir borgaryfirvalda.

Samgöngusáttmáli höfuðborgarsvæðisins var undirritaður haustið 2019 en þar eru ráðgerðar framkvæmdir upp á 120 milljarða þar sem mest munar um borgarlínu (50 milljarðar) og lagningu Miklubrautar í stokk (22 milljarðar). Markmiðið er meðal annars að auka hlutfall almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu. Það er sannarlega tímabært að ráðast í umfangsmiklar samgönguframkvæmdir af þessu tagi á höfuðborgarsvæðinu. Á sama tíma og þessum áformum er fagnað þá er fjármögnun verkefnisins ekki tryggð, það vantar 60 milljarða upp á. Ríkissjóður og sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu hafa samþykkt að leggja til 60 milljarða en hinn helmingurinn á að koma af innheimtu svokallaðra flýti- og umferðargjalda. Þetta hafa einnig verið kölluð tafagjöld.

Þeirri spurningu er enn ósvarað hvort þær framkvæmdir sem lagðar eru til í samgöngusáttmálanum séu þær skilvirkustu sem eru í boði en unnið er að slíkri greiningu.

Þá bendir flest til þess að umferðartafir á höfuðborgarsvæðinu muni aukast enn frekar þrátt fyrir umfangsmiklar framkvæmdir. Samanburður á þessu fyrirkomulagi annars vegar og samvinnuleið hins vegar er áhugaverður. Annars vegar er samvinnuleið leið sem byggist á greiðsluvilja vegfarenda og tekur forgangsröðun verkefna mið af þjóðhagslegri arðsemi verkefnanna. Vegfarendur hafa skýra valkosti; annars vegar að greiða gjald og stytta ferðatíma eða fara lengri leið án greiðslu.

Samantekt

Samvinnuleiðin er góður kostur fyrir hið opinbera til að flýta uppbyggingu innviða og nýta þekkingu einkaaðila til að auka gæði. Í upphafi skal endinn skoða og þess vegna þarf að undirbúa slíka samninga af kostgæfni áður en af verkefnum verður. Slík verkefni hafa gefið góða raun en lykillinn að því er vandaður undirbúningur. Það er sannarlega ánægjulegt að samgönguráðherra skuli opna á samvinnuleið við uppbyggingu vega og það ætti að vekja áhuga einkaaðila. Það er hvatning til þess að nýta samvinnuleið á öðrum sviðum og í meira mæli, samfélaginu til heilla.

Höfundur er framkvæmdastjóri Samtaka iðnaðarins.

—

Greinin birtist í vetrarhefti Þjóðmála, 4. tbl. 2019. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.