Við lok þings í sumar varð að lögum frumvarp sem takmarkar heimildir um kaup og sölu á jörðum, sem gerir að við ákveðnar aðstæður þarf samþykki ráðherra til að öðlast eignarrétt eða afnotarétt að jörðum. Málið varðar að því sögðu algjöra grundvallarhagsmuni. Meðferð málsins var hins vegar í engu samræmi við mikilvægi þess og flaug það í gegnum þingið á miklum hraða.

Málið er reyndar stórt í allri merkingu orðsins, að umfangi, að inntaki og hvað hagsmuni varðar. Lagasetningin varðar bæði mikilvæga samfélagslega hagsmuni og sjálfan eignarréttinn. Með lögunum voru til dæmis jafnframt gerðar breytingar á fjórum lagabálkum: lögum um eignarrétt og afnotarétt fasteign, jarðalögum, þinglýsingalögum og lögum um skráningu og mat fasteigna. Minnihluti allsherjarnefndar var sammála um að málið væri ekki fullunnið, því að stórum spurningum um áhrif slíkrar lagasetningar var ósvarað.

Málið kom svo til umræðu og atkvæðagreiðslu á lokadögum þings og þótt um það væri deilt innan þings vakti það ekki mikla opinbera umfjöllun. Og flaug þannig í gegn nánast undir radar.

Einhugur um markmiðið

Hér á landi er gnægð af þjóðfélagslega mikilvægum náttúruauðlindum undir og á yfirborði jarðar, þar á meðal jarðhita-, vatns- og veiðiréttindi. Þá felast sannarlega samfélagsleg verðmæti í ósnortinni náttúru landsins. Það er þess vegna málefnalegt markmið að löggjafinn vilji hafa stjórn á eignarhaldi lands og sporna gegn mikilli samþjöppun, svo sem í formi fjöldakaupa eða söfnun sömu og tengdra aðila á landeignum. Um þetta markmið var sátt á Alþingi og almennur skilningur og almennur stuðningur við að verja náttúruauðlindir að þessu leyti.

Lagasetning með þessu markmiði er í þágu almannahagsmuna. Sú leið sem valin er hefur hins vegar mikið um það að segja hvort niðurstaðan verður að verja almannahagsmuni. Það er ástæða til að ætla að aðferðafræði laganna muni fremur stuðla að hinu gagnstæða, að draga úr gagnsæi og ala á tortryggni um kaup og sölu á jörðum.

Leiðin sem valin var er að við ákveðnar aðstæður, og þegar ákveðnir aðilar ætla að kaupa, þarf að fá samþykki til þess frá ráðherra. Eiginlegt markmið virtist nefnilega ekki hvað síst vera að ákveðnir útlendingar gætu aðeins keypt jarðir hefðu þeir til þess samþykki ráðherra. Heimild ráðherra þarf til að veita aðilum frá ríkjum utan EES leyfi til að öðlast eignarrétt eða afnotarétt yfir fasteign ef þeir uppfylla ekki skilyrði laganna um íslenskan ríkisborgararétt eða skilyrði um lögheimili hér á landi. Ráðherra getur heimilað einstaklingi eða lögaðila utan EES að öðlast eignar- eða afnotarétt yfir fasteign til beinna nota í atvinnustarfsemi og heimilað einstaklingi sem hefur sterkt tengsl við Ísland að eignast fasteign.

Það er samkvæmt þessu á valdi ráðherra hverju sinni að veita samþykki fyrir ráðstöfun beins eignarréttar eða afnotaréttar til lengri tíma. Í lögunum eru útlistaðar bæði fjölda- og stærðartakmarkanir. Ráðherra hefur einnig heimild til að bregðast við brotum á ákvæðum laganna, m.a. með því að krefjast nauðungarsölu eða virkja innlausnarrétt ríkissjóðs.

Ráðherra hefur því stórt og þýðingarmikið hlutverk um það að tryggja markmið laganna. Hann hefur það hlutverk að rannsaka í hvaða tilgangi jarðir eru keyptar og svo að veita samþykki fyrir kaupum, lítist honum þannig á. Til þess fær hann mikið svigrúm, því við matið á hann að líta til þess í hverju áform viðtakanda réttar um nýtingu nýrrar fasteignar eru fólgin og hvernig kaupandi og tengdir aðilar nýta fasteignir sem þeir eiga fyrir. Ráðherra fer sem sagt fyrst með athugun og veitir svo samþykki, ef til þess kemur.

Sýslumenn munu svo hafa með höndum eftirlit með þessi viðskipti en fram hefur komið að þeir sjái ekki auðveldlega fyrir sér að geta sinnt því hlutverki. Og það verður að segjast að það blasir ekki við hvernig sýslumannsembættin eiga að fara í djúpa rannsóknarvinnu um tengda aðila og upplýsingum um eignarhald á þann hátt sem til er ætlast. Þau hafa einfaldlega ekki verkfærin til að sinna því verki sem lagasetningin færir þeim. Og kannski var ætlunin fyrst og fremst að færa ráðherrasvigrúm til að grípa inn í einstaka kaup þegar honum líst þannig á. Um markmið lagasetningar virðist þess vegna gamla lögmálið eiga við um að stærstu orðin séu oft hin ósögðu. Undirliggjandi áhyggjur af eignasamþjöppun virðast ekki hvað síst hafa átt við um að útlendingar væru hér að kaupa jarðir. Og nú hefur verið sett upp fremur flókið regluverk til að koma í veg fyrir það, sem mun hins vegar að líkindum hafa margs konar önnur áhrif samhliða.

Viðskipti og stjórnmál hönd í hönd

Orðalag þessara nýju laga opnar mjög á pólitískt mat ráðherra við ákvarðanir um kaup og sölu á jörðum. Það er ekki síst þetta mikla hlutverk ráðherra um viðskipti með jarðir sem vekur spurningar og gefur ástæðu til að ætla að markmiðið um að verja almannahagsmuni gangi ekki eftir. Í umsögnum um málið voru áhyggjur af þessu valdi ráðherra áberandi og einhverjir bentu á hvort réttara væri að færa sveitarfélögum þetta vald. Þunginn í gagnrýninni laut hins vegar að því hversu víðtækt vald ráðherrans er.

Vitaskuld ættu síðan víðtækar takmarkanir á eignarréttinum alltaf að gera að verkum að varlega sé farið og að heimildir og skilyrði séu skýr. Frumvarpið sætti meðal annars gagnrýni fyrir að leiðinni að góðu markmiði fylgdu óþarflega íþyngjandi áhrif og gæti hún þannig t.d. haft áhrif umfram það sem til væri ætlast. Reyndar var það einkennandi um umsagnir við þetta frumvarp að þær voru margar mjög neikvæðar.

Frumvarpið fór, eins og áður sagði, á miklum hraða í gegnum þingið. Var það vegna þess að þar undir voru ekki einhverjir hagsmunir sem þoldu alls enga bið? Nei, sennilega hefði það lítil sem engin áhrif haft þótt málið hefði dregist fram á haust og fengið umræðu á Alþingi eða í samfélaginu. Sennilega hefði það bæði þroskað umræðuna og bætt málið. Og ekki fór málið svo hratt í gegnum þing vegna þess að um það væri einhugur og umsagnir gegnumgangandi svo jákvæða. Allur minnihluti allsherjarnefndar greiddi eins og áður sagði atkvæði gegn því að málið yrði tekið úr nefndinni, þrátt fyrir að á þingi væru flestir ef ekki allir þingmenn á því að samfélagslegir hagsmunir kölluðu á regluverk.

Gagnrýnin laut hins vegar að veigamiklum atriðum sem hefði átt að staldra við. Þar komu meðal annars fram áhyggjur af því að lagasetningin gæti dregið úr fjárfestingu og hún myndi skerða möguleika bænda til verðmætasköpunar auk þess að veita ráðherra of mikið vald um það hvort viðskipti um jarðir getu yfirleitt átt sér stað. Hefðu slíkar umsagnir ekki átt að verða þess valdandi að leiðin að góðu markmiði yrði rædd? Ætti ekki að vera vilji til að útfæra þessa leið án þess að þyngja enn frekar aðstæður til fjárfestinga nú þegar efnahagslífið hefur orðið fyrir gríðarþungu höggi? Hvers vegna var það forgangsmál stjórnvalda í þessu ástandi að smíða lög sem eru talin líkleg til að draga úr fjárfestingu, í þessu tilviki í stærri fasteignum utan þéttbýlis? Frumvarpið var reyndar gagnrýnt úr ólíkum áttum. Varað var við því að slík lagasetning myndi skerða tækifæri sveitarfélaga við uppbyggingu atvinnutækifæra og erfiða þeim að vinna gegn fólksfækkun í heimabyggð. Sjónarmið um áhrif á markaðsvirði lands voru reifuð. Einnig var bent á að þessi lagasetning gæti dregið úr áhuga á fjárfestingu í stærri fasteignum utan þéttbýlis og þannig skert möguleika til efnahagslegrar fjölbreytni í atvinnulífinu. Ferðaþjónustan gagnrýndi frumvarpið og fram komuábendingar um að dregið gæti úr fjárfestingu erlendra aðila í innlendri ferðaþjónustu.

Frumvarpið sem flaug undir radar

Við smíði löggjafar um auðlindapólitík ætti það að minnsta kosti að vera markmið að um málin ríki sátt. Vitaskuld er það ekki einfalt mál og ekki gefið að sú verði niðurstaðan, en vinnubrögðin og hraðinn á þessu máli, samhliða fjölda neikvæðra umsagna, gefa vísbendingu um að sátt muni ekki ríkja um mikilvægt regluverk um auðlindir. Í umfjöllun málsins á Alþingi mátti greina að ekki var ágreiningur um markmiðið. Hér er þess vegna ástæða til að spyrja hvaða pólitíska hugmyndafræði varð ofan á. Lagasetningin víkur frá lögmálum markaðarins vegna samfélagslegra mikilvægra hagsmuna. Var þetta þá frumvarp sem setti skýr mörk og skýrar almennar reglur í þágu almannahagsmuna? Nei, svo var ekki heldur, því að niðurstaðan varð sú að koma á vondu sambandi viðskipta og stjórnmála þar sem ráðherra rannsakar jarðakaup og blessar þau sem honum þóknast en bannar önnur. Regluverk sem felur í sér þann veruleika að kaupendur og seljendur jarða geri sér ferð á ráðherraskrifstofu til að leita samþykkis fyrir jaðarkaupum er ekki líklegt til að leiða af sér almenna framkvæmd, gagnsæi eða sátt í samfélaginu

Höfundur er þingmaður Viðreisnar.

—

Greinin birtist í hausthefti Þjóðmála, 3. tbl. 2020. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.