Ósjálfbært samningalíkan
Hannes G. Sigurðsson.
Umgjörð og skipulag kjarasamninga á Íslandi er óstöðugt, eldfimt og ósjálfbært. Samningakerfið framkallar allt of miklar launahækkanir sem valda verðbólgu, sem um síðir knýr fram leiðréttingu gengis krónunnar til að viðhalda samkeppnishæfni atvinnuveganna og ytra jafnvægi þjóðarbúsins. Þessi kerfisgalli blasir við og afleiðingarnar eru afdrifaríkar, en þrátt fyrir það er áhugi á umbótum hverfandi. Líkleg skýring er að umbótatillögur á þessum vettvangi verða fyrirsjáanlega mjög umdeildar og alls óvíst um árangur af slíkri vegferð.
Almannagæði og almannahagsmunir
Áform heildarsamtaka á vinnumarkaði um umbætur við gerð kjarasamninga stóðu yfir á tímabilinu 2012–2016. Síðasti áfangi þess ferlis var stórmerk skýrsla Steinars Holden, hagfræðiprófessors við Óslóarháskóla og helsta vinnumarkaðssérfræðing Noregs, um nýtt samningalíkan fyrir Ísland sem gefin var út í maí 2016.[1] Þar er að finna greiningu á þeim mikla vanda sem Ísland á við að etja og vegvísi um hvernig megi leysa hann.
Í hnotskurn skrifar Holden að Ísland sé fast í vítahring ofþenslna og kreppa (boom-bust cycles). Íslendingar hafi ekki dregið lærdóm af dýrkeyptri og síendurtekinni reynslu sem fylgi því að hækka laun umfram getu atvinnulífsins. Miklar launahækkanir valdi því að Seðlabankinn hækki stýrivexti til að koma í veg fyrir að verðbólgan aukist umfram verðbólgumarkmið bankans. Hert peningamálastefna stuðli að styrkingu íslensku krónunnar, sem veiki samkeppnisstöðu íslenskra útflutningsfyrirtækja. Þróunin sé ósjálfbær.
Meginniðurstaða Holdens er sú að hóflegar launahækkanir séu almannagæði sem komi öllum vel. Forsenda þess að það dragi úr launahækkunum á Íslandi byggi á því að traust ríki á milli aðila á vinnumarkaði svo að allir geti treyst því að aðrir samningsaðilar standi við sinn hluta samkomulags um vinnubrögð. Nægjanleg sátt þurfi að vera meðal félaga í verkalýðshreyfingunni um hóflegar launahækkanir.
Áform um endurbætur á samningalíkaninu runnu út í sandinn vegna ósamstöðu og áhugaleysis á breytingum í verkalýðshreyfingunni í átt að skipulagi kjarasamninga á Norðurlöndum. Í ljósi þeirrar meginniðurstöðu Holdens að núverandi kjarasamningakerfi á Íslandi þjóni ekki almannahagsmunum má gagnálykta að varðstaða um óbreytt fyrirkomulag þjóni sérhagsmunum.
Ríkjandi er það viðhorf að atvinnurekendasamtök standi vörð um sérhagsmuni en verkalýðsfélög um almannahagsmuni. Samtök atvinnulífsins (SA), sem heildarsamtök aðildarfélaga skipulagðra eftir atvinnugreinum, hafa vissulega það meginmarkmið að stuðla að hagstæðu rekstrarumhverfi fyrir fyrirtæki þannig að þau geti hagnast og dafnað. Í því markmiði felst þó mikilvæg hliðarafurð, sem telja verður til almannagæða, að gott rekstrarumhverfi og hagnaður fyrirtækja leiðir til fjölgunar starfa og bættra kjara starfsmanna. Markmið Samtaka atvinnulífsins um að launabreytingar á hverjum tíma samræmist svigrúmi atvinnulífsins til þess að taka á sig aukinn kostnað, ásamt stöðugu verðlagi og gengi krónunnar, stuðlar að mikilvægum almannahagsmunum.
Íslensk löggjöf styður á margvíslegan hátt við hagstætt starfsumhverfi verkalýðsfélaga. Þannig tryggja t.a.m. lög nr. 55/1980 um starfskjör launafólks að allir samningar verkalýðsfélaga við SA, sem eru frjáls félagasamtök með ríflega 2.000 aðildarfyrirtæki, skuli einnig gilda fyrir þá 8.000 launagreiðendur sem ekki eru aðilar að SA. Aðildarfyrirtæki SA búa hins vegar við friðarskyldu sem þau fyrirtæki sem standa utan samtakanna gera ekki. Verkalýðsfélög gætu þannig gert kröfu um gerð kjarasamnings við hvern og einn þeirra 8.000 launagreiðenda sem stendur utan SA, en gera það almennt ekki vegna laganna um almennt gildi samninga verkalýðsfélaga og SA.[2]
Langur samningstími – en samt eilíf óvissa
Fyrir gerð Þjóðarsáttarsamningsins 1990 var gildistími kjarasamninga í mesta lagi eitt ár og miðlægar launabreytingar voru margar á ári. Verðbólga og launahækkanir sem námu tugum prósenta, margfalt meiri en í öðrum ríkjum, voru ríkjandi ástand svo áratugum skipti. Eftir 1990 hafa samningaloturnar lengst til muna. Árið 1997 var í fyrsta sinn gerður samningur til þriggja ára og árin 2000 og 2004 til fjögurra ára. Eftir það hefur samningstími verið á bilinu 3–4 ár, með einni undantekningu árið 2014 þegar samið var til eins árs. Lenging samningstíma kjarasamninga hefur verið ein forsenda þess að efnahagslegur stöðugleiki hefur verið heldur meiri en áður var.
Það sem hefur gert þennan tiltölulega langa samningstíma mögulegan er árleg endurskoðun sem heimilað hefur uppsögn kjarasamninga ef einhverjar forsendur bresta. Þessir fyrirvarar eru óhjákvæmilegir vegna þess vantrausts sem ríkir milli allra aðila. Samningsaðilar sem gera fyrstu kjarasamningana, undanfararnir, gera það í trausti þess að aðrir samningar verði á sömu nótum hvað hækkun launakostnaðar snertir, en reynslan kennir að þeir geta ekki treyst því. Þeir tveggja til fjögurra ára samningar sem tíðkast hafa undanfarna þrjá áratugi eru því í eðli sínu röð eins árs samninga. Viðbrögð við frávikum frá forsendum hafa jafnan verið í formi hækkunar launaliða og aðgerða ríkisstjórna, til viðbótar við þær aðgerðir sem jafnan er lofað við gerð slíkra langtímasamninga. Þessi nánast árlega endurskoðun kjarasamninga, stöðug gerð kjarasamninga annarra aðila en þeirra sem ruddu brautina og almennt vantraust valda því að ávinningur langtímasamninga verður mun minni en hann gæti verið. Þá er ástæða til að hafa í huga að annars staðar á Norðurlöndum, hvað þá ríkjum utan þeirra, tíðkast almennt ekki að ríkisstjórnir komi að samningsborðinu með langa loforðalista til þess að kjarasamningar geti komist á.
Lífskjarasamningurinn – margra ára samningalota
Viðræður um endurnýjun almennra kjarasamninga hófust í október 2018 en gildistími þeirra var til ársloka það ár. Lífskjarasamningurinn var undirritaður eftir sex mánaða viðræður, þann 4. apríl 2019, milli Samtaka atvinnulífsins annars vegar og 22 stéttarfélaga verkafólks og verslunarmanna hins vegar. 17 stéttarfélög og deildir iðnaðarmanna öðluðust aðild að þessum samningi skömmu síðar. Á kjörskrá í 39 atkvæðagreiðslum um Lífskjarasamninginn voru rúmlega 90 þúsund félagsmenn þessara stéttarfélaga, sem samsvarar rúmlega 80% starfsfólks á almennum vinnumarkaði. Samningurinn var í öllum tilvikum samþykktur með miklum meirihluta greiddra atkvæða.
Lífskjarasamningurinn er hreinn krónutölusamningur, þ.e. án almennra prósentuhækkana launa. Við gerð samningsins var áætlað að umsamdar krónutölur myndu hækka launagreiðslur á almennum vinnumarkaði um samtals 8% vegna tveggja fyrstu launahækkananna, í apríl 2019 og apríl 2020. Nú liggja fyrir mælingar Hagstofunnar á launabreytingum á almennum markaði frá gildistöku samningsins til ársloka 2020 og sýna þær að regluleg laun þar hækkuðu að jafnaði um 10,8% á tímabilinu mars 2019 til desember 2020, en samningalotunni var þá að mestu lokið. Innifalin í þessari hækkun eru 0,8% vegna metinna áhrifa vinnutímastyttingar samkvæmt samningnum og því hækkaði launavísitala á almennum vinnumarkaði um 10% að vinnutímastyttingunni undanskilinni. Í þessu felst að launaskrið, þ.e. launahækkanir umfram samningsbundnar hækkanir, var óvenju lítið í sögulegu samhengi enda atvinnuleysi mikið og lítil spurn fyrirtækja eftir starfsfólki.
Frá undirritun Lífskjarasamningsins í aprílbyrjun 2019 til marsloka 2021 voru 320 kjarasamningar undirritaðir og samþykktir af 125 stéttarfélögum. 100 þeirra tilheyra einhverjum af fjórum heildarsamtökum launafólks og 25 standa utan heildarsamtaka. Innan heildarsamtakanna eru 40 stéttarfélög í ASÍ og um 60 samtals í BHM, BSRB og KÍ. Þar til viðbótar gera um 10 stéttarfélög sjómanna kjarasamninga vegna vinnu um borð í fiskiskipum.
Kjaralotan sem hófst haustið 2018 stendur enn þegar nokkrir mánuðir eru liðnir af árinu 2021 því endurnýjun um 20 kjarasamninga er ólokið[3], auk tæplega 10 samninga sjómanna á fiskiskipum. Þessi langdregna samningalota skýrist fyrst og fremst af ósamstöðu og mismunandi launastefnu verkalýðsfélaganna. Hinir fjölmörgu samningsaðilar freista þess að fá meiri hækkanir en felast í markaðri launastefnu og stéttarfélögin ganga út frá því sem gefnu að samningar þeirra verði afturvirkir, þ.e. að laun hækki frá þeim tíma þegar áðurgildandi samningur þeirra rann út eða frá þeim tíma þegar hinir stefnumarkandi samningar voru gerðir.
Mikill fjöldi samningsaðila, ósamstaða um stefnu og langdregnar samningaviðræður valda því að örðugt er að fylgja upphaflegri stefnumörkun kjarasamninga allt til enda samningalotunnar. Annars staðar á Norðurlöndunum tekur endurnýjun kjarasamninga aðeins nokkrar vikur eða örfáa mánuði eftir að tónninn er sleginn í samningum undanfaranna, enda ríkir þar traust og víðtæk samstaða um markmið og leiðir. Kjarasamningar á Norðurlöndum eru hlutfallslega miklu færri en hér á landi, þar sem þeir gilda almennt fyrir ríkin í heild og eru skipulagðir eftir atvinnugreinum fyrirtækjanna, en ekki starfsgreinum starfsmanna og landsvæðum eins og hér á landi. Undanfararnir, brautryðjendurnir eða forgöngufélögin (norska: frontfag, danska gennembrudsområde, sænska: märkessättare) eru ávallt samtök atvinnurekenda í iðnaði og landsfélög nokkurra stéttarfélaga starfsmanna í framleiðsluiðnaði, sem jafnframt er veigamesta útflutningsgreinin. Þannig er meginreglan sú að vinnufriður er tryggður í útflutningsgreinunum til tveggja til þriggja ára í stuttum samningalotum.
Birtingarmynd íslenska samningalíkansins
Helsta birtingarmynd íslenska kjarasamningakerfisins er launahækkanir sem kerfisbundið eru langt umfram svigrúm atvinnulífsins. Einföld nálgun að árlegu svigrúmi til launahækkana er að miða við verðbólgumarkmið Seðlabankans að viðbættu meðaltali framleiðniaukningar vinnuafls, en framleiðniaukning er forsenda aukins kaupmáttar launa. Samtalan er 3,5–4,0% árlegt svigrúm til launhækkana, þ.e. launahækkanir sem skerða ekki samkeppnisstöðu atvinnulífsins að meðaltali og valda ekki verðbólgu umfram markmið. Þá er ekki einungis átt við launabreytingar í kjarasamningum heldur þær að viðbættum þeim launabreytingum sem ávallt eiga sér stað í launakerfum og á markaði og nema gjarnan 1–2% á ári. Launabreytingar á Íslandi undanfarin 10 ár, samkvæmt launavísitölu Hagstofunnar, hafa að jafnaði verið u.þ.b. tvöfalt meiri en þetta áætlaða svigrúm. Kaupmáttur launa hefur þar af leiðandi aukist mun meira en framleiðniaukning í atvinnulífinu á þessu tímabili, þar sem verðlag og gengi krónunnar hefur haldist tiltölulega stöðugt.
Á síðustu 10 árum, milli síðari hluta áranna 2010 og 2020, hækkuðu laun í Danmörku og Svíþjóð um 22% en um 95% á Íslandi. Árlegar launabreytingar hafa þannig verið um 2% að jafnaði í þessum tveimur löndum en 7% á Íslandi. Þetta er ósjálfbær þróun sem endar óhjákvæmilega í kunnuglegum vítahring launahækkana, verðbólgu og gengislækkana krónunnar.
Norræna og íslenska samningalíkanið
Í hinum Norðurlandaríkjunum semja verkalýðsfélög og samtök atvinnurekenda í iðnaði fyrst og gefa tóninn, eða merkið eins og það er sums staðar kallað. Aðrir sigla í kjölfarið. Merkið er ekki lágmarkshækkun launa og annars launakostnaðar í kjarasamningi heldur hámarkshækkun, þ.e. viðmið sem ætlast er til að allir samningsaðilar virði. Ekki eru þó allir samningar steyptir í sama mót og hafa aðilar á mismunandi samningssviðum sveigjanleika til mismunandi útfærslna.
Á Íslandi er þessu öfugt farið. Hér er samið um lágmarkshækkun en ekki hámarkshækkun eins og reglan er á Norðurlöndum. Viðræður um launahækkanir og aðrar breytingar á kjörum fara ekki fram á grundvelli skilgreinds svigrúms atvinnulífsins heldur er litið til annarra þátta og niðurstaðan er ávallt meiri launahækkanir en atvinnulífið og þjóðarbúið fær staðið undir.
Vinnumarkaðurinn axlar ekki ábyrgð sem þriðji armur hagstjórnar, til viðbótar við ríkisvaldið og Seðlabankann, þ.e. að taka mið af því að launahækkanir hafa áhrif á verðbólgu, vexti, gengi krónu og atvinnusköpun. Ábyrgð vinnumarkaðarins er mikil því fjármálastefna ríkisins og peningamálastefna Seðlabankans eru dæmdar til árangursleysis ef launahækkanir kjarasamninga ganga gegn markmiðum um efnahagslegan stöðugleika.
Svonefnt höfrungahlaup er innbyggt í íslenska kjarasamningalíkanið. Sum stéttarfélög líta á samninga sem ryðja brautina í hverri samningalotu, þ.e. stefnumarkandi samninga um launahækkanir, sem lágmarkssamninga og freista þess að fá meiri launahækkanir. Takist það eru þeir jafnan sagðir „á sömu nótum“ og hinir stefnumarkandi samningar, en það eru engin leyndarmál í þessum bransa og niðurstaðan er almennt vantraust.
Vinnulöggjöfin
Vinnulöggjöfin, lög nr. 80/1938, var samin að danskri fyrirmynd. Hún er barn síns tíma og á uppruna í atvinnulífi og samfélagi sem er löngu horfið. Hlutverk, umfang og styrkur verkalýðsfélaga hefur gerbreyst frá því í árdaga verkalýðsbaráttu. Lögunum var breytt nokkuð árið 1996 þegar ákvæði laga um sáttastörf í vinnudeilum, þ.e. um starfsemi ríkissáttasemjara, voru felld inn í vinnulöggjöfina. Hér verða ekki settar fram tillögur um breytingar á vinnulöggjöfinni en hún þarf að breytast verulega til að endurspegla nútíma þjóðfélag og stuðla að því að gerð kjarasamninga sé í samræmi við samfélagsleg og efnahagleg markmið stjórnvalda og stuðli að þeim almannahagsmunum sem felast í stöðugu verðlagi, stöðugu gengi krónunnar og lágum vöxtum. Stjórnmálaflokkarnir geta ekki setið hjá í þessum málaflokki því annars verða engar umbætur. Þeir þurfa að móta stefnu. Löggjafinn mótar umgjörðina sem afmarkar starf stéttarfélaga og viðsemjenda þeirra.
Höfundur er fv. aðstoðarframkvæmdastjóri Samtaka atvinnulífsins (SA) og starfar nú sem ráðgjafi stjórnar og framkvæmdastjórnar.
—
Greinin birtist í vorhefti Þjóðmála, 2. tbl. 2021. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.
